ABD’deki Halk Bankası davası ve Rıza Sarraf’ın normal bir insan aklını dumura uğratacak denli karmaşık para transfer mekanizması olası siyasal sonuçları açısından önem taşıyor. Ama en az bu kadar önemli ve de kafa karıştırıcı olan, ABD’nin iki Türkiye vatandaşını, Türkiye’nin İran’la yaptığı ticaret ve bankacılık işlemleri nedeniyle tutuklayarak yargılamaya başlaması oldu. Bu yüzden, bu yazıda davanın kendisinden çok bu sürecin gündeme getirdiği Amerikan yaptırımlarının küresel hiyerarşik yapılanmanın bir yansıması olarak taşıdığı önemi ele alacağım.
Bu tür bir çerçevenin Halk Bankası, Sarraf ve yolsuzluk hikayesini daha iyi anlamamıza yardımcı olacağını düşünüyorum.
BİR KÜRESEL HİYERARŞİ GÖSTERGESİ OLARAK ABD YAPTIRIMLARI
Yaptırımlar konusunda birkaç noktayı açıklığa kavuşturmak gerekiyor. Öncelikle bu yaptırımları küresel düzeyde genellikle ABD gündeme getiriyor ve uyguluyor. Bunun için de iki mekanizmayı kullanıyor. Birincisi ABD’nin BM Güvenlik Konseyi’ni harekete geçirip, ikna edebilirse buradan bir yaptırım kararı çıkartması. Buna BM Antlaşması gereği bütün devletler uymak zorunda.
İkincisi de ABD’nin kendi yasaları gereği aldığı yaptırım kararları. Buna diğer devletler ve şirketler normal olarak uymak zorunda değiller, yalnızca uymamanın getireceği maliyete katlanmayı göze almaları gerekiyor ki buna şimdiye dek cesaret eden pek olmadı.
Dünyada tek taraflı yaptırım uygulayabilen ülke pek yok. Fakat ABD yalnızca tek taraflı yaptırım uygulamakla kalmıyor, aynı zamanda yaptırım uyguladığı ülkeyle ticari, askeri, mali, enerji vs alanlarda üçüncü ülkelerin ilişki kurmasına da kendisi yasa ya da kararnameleriyle kısıtlama getirmeye çalışıyor. Bir taraftan kendisine direnen ülkeleri yaptırım yoluyla baskı altına alırken, öte yandan o ülkeyle askeri, ticari, mali ilişkiye girmeyi deneyen ülke ya da şirketleri de hedef alarak ikili bir cezalandırma yoluna gidiyor. Diğer şirketlere yönelik yaptırımların altında da hem delinmesini önleyerek amacına ulaşmak, hem de ABD’nin, kendi şirketlerinden boşalan yeri diğerlerinin doldurmasını engellemek gibi kaygılar rol oynuyor.
Öyle ki ABD, 2010’da Çin ve Rusya’yı yanına alıp örneğin İran’a BM yaptırımları uygulamaya başlarken, 2014’te bu kez Rusya’ya, 2017’deyse bazı Çin’li şirketlere yaptırım uygulamaya başladı.
OFAC VE YAPTIRIMLARIN BİR DIŞ POLİTİKA ARACI OLARAK KEŞFİ
Ekonomik yaptırımların tarihi çok eskilere gitmekle birlikte, ABD 1970’lerden itibaren ama özellikle 2000’lerde yaptırımların hem ağırlığını derinleştirmeye, hem içerik ve kapsamını genişletmeye başladı. Bunun için Hazine Bakanlığı içinde ta 1950’de kurduğu OFAC’ı (Dış Varlıklar Kontrol Ofisi) yaptırım sürecinde giderek daha etkili kullanarak, bir yandan Küba, İran, Sudan, Myanmar, Suriye, Irak (Saddam dönemi), Rusya gibi ülkeleri baskı altına almak, öte yandan müttefik ve rakiplerine gücünü göstermek için kullanmaya başladı. Tarihsel olarak baktığımızda 1979’dan beri İran bir şekilde yaptırımların konusu oldu. Örneğin, İran’ın Şah zamanında aldığı ama devrim olunca teslim etmediği silahların parasını bankaya koyup, 2016’da yaptırımlar gevşeyince bu parayı faiziyle iade etti (İran faizi almaya itiraz etmedi!). Fakat İran bankalarıyla doğrudan işlem yapmama kararını ihlal etmemek için parayı Hollanda ve İsviçre bankalarına gönderip, ödemeyi bu ülkelerin parasıyla yaptı. Yine bu süreçte İran’a yönelik yaptırımlara uymayan şirketlere kesilen cezayı, İran’ın neden olduğunu düşündüğü terör kurbanlarına tazminat ödemede kullandı.
ABD 2000’lerde yaptırımların alanını genişletirken içerik olarak da ülkelerin yanında, doğrudan şirket, örgüt ve şahısları da hedef alarak daha “ince” bir stratejiye yöneldi. OFAC, SDN (Özel Belirlenmiş Kişiler) başlığı altında sürekli yenilenen liste oluşturarak aynı anda 30’a yakın yaptırım rejimini yürüten bir ekonomik vurucu güce dönüştü. OFAC dünya enerji ve mali piyasalarının korkulu rüyası haline geldi. OFAC yetkilileri 2013’te 60 ülkedeki 145 bankayla doğrudan temas grup bunlardan 80 tanesini İran bankalarıyla iş yapmamaya ikna ettiler. Birçok şirket risk alarak İran, Sudan gibi ülkelerle dolambaçlı yoldan ticaret yapıp, para transferinde bulununca cezadan kurtulamazken, aslında çok fazla şirket çekingen davranıp son derece karmaşık ABD yaptırım mekaniğine takılmamak için, kar edebilecekleri halde İran’la ilişkiye girmekten uzak durmayı tercih ettiler. ABD’nin yaptırımları genişletmesiyle ve cezaların artmasıyla birlikte, tuhaf bir şekilde dünyada yaptırım danışmanlığı ve hukukçuluğu diye karlı bir sektör oluştu. Örneğin, Total, İran’a yaptığı enerji yatırımında, şirket merkezine bir yaptırım ofisi açıp yapılan bütün işlemlerin önce ABD yaptırımlarına uyup uymadığını kendisi denetlemeye başladı.
ABD YAPTIRIMLARI KARŞISINDA HİYERARŞİK DİZİLİŞ
Yaptırım ve ambargo uygulayabilen, başka ülkelerden ve şirketlerden bunlara uymasını talep edebilen ama kendisine karşı yaptırım uygulanamayan ABD hegemonyası karşısında diğer ülkelerin pozisyonu, sistemdeki konumlarını da ortaya koyan bir göstergeye dönüştü. 1990’larda ABD yaptırımlarına Avrupa Birliği ve Kanada genelde tepki gösterip, kendi şirketlerinin bu tek taraflı yaptırımlara uymak zorunda olmadıklarını belirten yasalar çıkardılar. Fakat 2002’den itibaren özellikle İran’a yönelik yaptırımları ABD çok sıkıya aldı ve diğer ülkeleri de zorlamaya başladı. Bu yaptırımlara Avustralya ve Kanada sıkı bir şekilde uyduklarını açıkladılar. Onları Japonya ve G. Kore hiç itiraz etmeden izledi. Avrupa Birliği ise, genelde ABD’nin ardından hem İran hem de Rusya’ya yönelik kendi yaptırımlarını ilan etti. Ama yine de 1990’lardan itibaren müzakereye girerek belli şirket ve alanlarda yaptırımların gevşetilmesini sağlamaya çalıştı. Total’in İran’a yatırım yapabilmesine izin verilmesi bu türden pazarlıklar sonucu gerçekleşti. Çin ve Rusya ise sözlü olarak tek taraflı yaptırımları kabul etmediklerini söyleseler de, ABD yaptırımlarına genelde uyuyorlar.
Ama İran’dan en çok petrol alan iki ülke olan Çin ve Hindistan’ın yaptırımlar karşısında nasıl davrandığına bakmak, Türkiye’nin seçeneklerinin görülmesi açısından da önem taşıyor. Öncelikle bu iki ülkenin de yaptırımların ağırlaştığı ve İran’ın çok zor durumda kaldığı 2010-2016 döneminde onun zayıflığından acımasızca yararlandığını, örneğin petrolü dünya fiyatlarının altında satın aldıklarını belirtmek gerek. Çin, bu dönemde satın aldığı İran petrolünün parasını ülkesinde kurduğu bankaya koyarak bloke etti fakat toplam 22 milyar doları bulan bu paradan yaklaşık beş milyar doları çeşitli ödemeler bahanesiyle kendisi el koydu. Borcun bir kısmını da Çinli şirketler mal satarak ve İran’da altyapı yatırımlarına girerek ödediler.
Hindistan ise işin kolayına kaçıp Euro ve Rupi ile ödeme yaptı ve barter, yani takasa gitti. Ama petrol karşılığı ödediği malların fiyatlarını kendisi belirleyerek yüksek karlar elde etti, İran ise bu ticaretten zarar etse de sineye çekmek zorunda kaldı.
OFAC’IN CEZALARI
Çok sayıda ülke ve şirket bazen farklı yollar deneyerek yaptırım altındaki ülke ya da şirketlerle iş yapmanın getirdiği yüksek karların cazibesine kapıldılar ve ABD’nin iletişim ve mali hareketleri takip eden sistemine takıldılar. Burada dikkat çeken husus bunların çoğunun Almanya, İngiltere, Japonya, Fransa gibi ABD’ye yakın ülke kökenli şirketler olması. Diğer bir nokta, yüksek rakamlı cezaların 2009’dan itibaren gelmeye başlaması. İngiliz Barclays’ın 2010’da 398 milyon dolar, Alman Commerzbank’ın 2015’te 342 milyon dolar ve Japon Bank of Tokyo’nun 2014’te 315 milyon dolar ceza ödemesi bu türden uzlaşmalı cezaların birkaç örneği yalnızca. Ama en dikkat çekici olanı Fransız BNP Paribas’ın 2014’te İran, Sudan ve Küba’ya uygulanan Amerikan yaptırımlarını ihlal etmesinden dolayı 8.9 milyar dolar gibi bir cezayı, Fransız hükümetinin adaletsiz bulmasına rağmen, anlaşarak ödemesi oldu. 2017’ye gelindiğinde artık yalnızca bankalar değil, ticari ve sanayi şirketleri de daha küçük miktarlarda ceza ödemek zorunda kaldılar.
Kuşkusuz şirketler bunu ödemeyebilirler de. Fakat bu durumda Amerikan finans sisteminin dışında kalma, yani yalnızca ABD’de iş yapamama değil dolarla işlem yapamama riski doğduğu için hiçbiri bunu göze alamıyor. Bunun temel sebebi uluslararası ticaretin ve mali işlemlerin hala büyük ölçüde dolar üzerinden yapılıyor olması ve bankacılık sistemi üzerinde ABD’nin gözetim ve denetim kapasitesinin teknolojik imkanlarla giderek artması.
ABD’nin çok uzun süredir sahip olduğu yaptırım kartını giderek hegemonik pozisyonu korumanın bir aracına dönüştürdüğü görülüyor. Bunda hem küresel ekonomide yaşanan sıkıntılar hem de Çin’in yükselişinin yarattığı rahatsızlıklar rol oynadı. ABD yaptırım gerekçesiyle bütün para akışlarını takip ediyor, arada bazı ABD şirketlerine ceza gelse de, genelde rakiplerini baskı ve endişe altında tutabiliyor. ABD’nin tek taraflı yaptırım rejiminin en önemli kırılma noktası giderek Çinli şirket ve Çin vatandaşlarının da hedef alınmaya başlaması. Bu politikanın ABD açısından en riskli yönü ise diğer ülkelerin yaptırımlarla uğraşmamak için dolar sisteminden giderek çıkma ihtimalleri.
Bütün bunlar Halk Bankası için ne ifade ediyor diye sorarsak, ABD ilk kez bankacılık yaptırımları sürecinde yargılamaya giderek olası tepkileri de ölçmeye çalışıyor. Konunun bu yönü ise ayrı bir yazıyı hak ediyor.