Anayasa hukukçuları: Sistem değişikliği Cumhurbaşkanı’na sözleşme fesih yetkisi vermez

DUVAR - Cumhurbaşkanı kararı ile 20 Mart gece yarısı feshedildiği duyurulan İstanbul Sözleşmesi’ne dair hukuki tartışmalar sürüyor. Anayasa hukukçuları Anayasa’nın 90. maddesine dikkat çekerek Meclis iradesiyle onaylanan bir uluslararası sözleşmenin Cumhurbaşkanı tarafından feshedilemeyeceğine dikkat çekiyor.

Çok sayıda kurum ve kuruluşun iptal edilmesi için Danıştay’a taşıdığı İstanbul Sözleşmesi’nden çekilme kararının hukuki olduğunu savunan iktidar partisi ise sürecin tamamlandığını ve sözleşmeden çıkıldığını savunuyor. Geçtiğimiz hafta bir açıklama yapan Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın “Gireriz ve girdiğimiz gibi de çıkarız” sözleri gündemde geniş yer buldu. Erdoğan konuşmasında, “Meclis'in alacağı bir karar filan değildir. Burada Cumhurbaşkanlığı’nın attığı adım tamamıyla yasaldır ve bu attığı adımla da yoluna devam edecektir” dedi. Bir başka çıkış ise Meclis Başkanı Mustafa Şentop’tan geldi. Şentop, katıldığı bir televizyon programında ''Cumhurbaşkanı, İstanbul Sözleşmesi'nden kararname ile çekildiği gibi Montrö'den de diğer uluslararası anlaşmalardan da çekilebilir'' diye konuştu. Daha sonra sözlerinin Montrö ile ilgili bölümü için yeni açıklamalar yaptı. Cumhurbaşkanlığı İletişim Başkanı Fahrettin Altun da, sosyal medya üzerinden bir açıklama yayımladı. Altun, “Eski sistemde yürütmeyi temsilen Bakanlar Kurulu bu kararı verirdi. Şimdi ise yürütmeyi Cumhurbaşkanı temsil ediyor” dedi ve ekledi: “Bu iş bitti. Fesih bildirimimiz Avrupa Konseyi Sekreteryası’na ulaştı. Avrupa Konseyi Anlaşmalar Bürosu, sözleşmenin 1 Temmuz itibarıyla ülkemiz bakımından yürürlükten kalkacağını teyit etti.”

Peki, Türkiye’nin parlamenter sistemden cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçmesi Cumhurbaşkanı Erdoğan’a Meclis kararıyla taraf olunan bir uluslararası sözleşmeden çıkma yetkisini verir mi? Anayasa hukukçularına göre bu sorunun yanıtı hayır.

Koç Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Bertil Emrah Oder, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi'nin Cumhurbaşkanı’na fesih yetkisi verdiği söyleminin hukuken doğru olmadığını vurguluyor. Oder, kanunlarda değişiklik getiren tüm uluslararası anlaşmaların “onaylamayı uygun bulma kanunu” olmaksızın kabul edilemeyeceğini belirtiyor.

‘YETKİ GENİŞLEMESİ KEYFİ ANLAMDA KULLANILAMAZ’

Tek başına fesih uygulamasının Anayasa’da öngörülen ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi'nde öne çıkan yasama ve yürütme arasındaki kurumsal dengeye aykırı olduğunu ifade eden Oder, sözlerini şöyle sürdürüyor: “Bugünkü bu uygulama parlamenter süreçleri baypas ederek yani onların arkasından geçerek bir kısa yol yaratarak yapılmış bir uygulamadır. Bu sistemde cumhurbaşkanı lehine yaratılmış olan yetki genişlemesi, bunun keyfi bir şekilde kullanılacağı anlamına gelmez. Aksi halde sistemin hiçbir sınır ve denge tanımadığını kabul etmek zorunda kalırız. Bugünkü kurumsal denge, bu oranda bir dengesizlik içermemektedir.”

Prof. Dr. Oder, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi'nin ileri sürülenin tam aksine parlamenter gözetimi daha da güçlendiren ve geliştiren bir anlam taşıyacak şekilde yorumlanması gerektiğini vurguluyor: “Çünkü aksi takdirde cumhurbaşkanının uluslararası ilişkiler sürecinde hiçbir demokratik gözetime tabi olmaksızın tamamen keyfi bir şekilde hareket etmesi Türkiye’nin uluslararası bağlarından kopmasına neden olabilir.”

Bilkent Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Ece Göztepe Çelebi ise Türkiye’nin yönetim sistemindeki değişikliğin, uluslararası sözleşmelerin Anayasa’da düzenleniş biçimini değiştirmediğini belirtiyor. Çelebi, yeni sistemde yasama ve yürütme arasında paylaştırılmış olan yetkilere dair herhangi bir değişikliğin söz konusu olmadığını ifade ediyor. Uluslararası sözleşmelere kanunla taraf olunacağını ve yine kanunla çıkılacağını ifade eden Çelebi, bu hususu düzenleyen Anayasa’nın 90. maddesinin yürürlükte olduğunu söylüyor:

“9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe giren 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 1963’ten beri yürürlükte olan 244 sayılı Kanunun bazı maddeleri kaldırıldı ve Anayasa’nın 104/17 maddesi uyarınca Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesi olanaklı kılındı. Buna rağmen Anayasa’nın 90. maddesi genel ilke olarak uluslararası sözleşmelerin kanun hükmünde, iç hukukun bir parçası haline gelebilmesi için TBMM’nin uluslararası sözleşmelerin onaylanması için bir ‘uygun bulma kanunu’ çıkartmasını öngörmektedir. Sözleşmeleri iç hukuka aktaran işlem, kanundur. Bu kanun, yürütme organına -eskiden Bakanlar Kurulu, şimdi sadece cumhurbaşkanı- süresi belirsiz bir ‘uygulama emri’ vermektedir. Onay işleminin zamanını belirleme yetkisi cumhurbaşkanında olmakla birlikte, kanun olmaksızın bu olanaklı değildir.” 

‘HÜKÜMLER AYNI, BİR YETKİ ARTIRIMINDAN SÖZ EDEMEYİZ’

Cumhurbaşkanının “Türk tipi başkanlık rejimindeki” rolünün eski sisteme göre daha güçlü olduğunu belirten Marmara Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Sibel İnceoğlu ise bu durumun cumhurbaşkanına uluslararası sözleşmelere taraf olmak ya da çekilmek bakımından daha fazla yetki vermediğini vurguluyor:

“Uluslararası sözleşmelere ilişkin Anayasa hükümleri eskiden nasıldıysa bugün de aynıdırlar. O halde bu konuda yeni sistemde bir yetki artırımı olduğundan söz edemeyiz. Kaldı ki demokratik bir biçimde uygulanabilen başkanlık rejimlerinde de farklı bir uygulamadan söz edilmez. Örneğin ABD’de taraf olmak için Senato tavsiyesi ve onayı gerektiren uluslararası sözleşmelerden çıkmak bakımından, tıpkı bizde olduğu gibi özel bir usul öngörülmemiştir. Uygulamada, Trump’ın genel olarak hukuka ve Kongre'nin iradesine meydan okuyan bazı girişimleri dışında, başkanların çıkma iradesinin arkasında ya sözleşmenin yasal düzenlemeyle çatışması gibi haklı bir gerekçe ya da Kongre'nin açık veya örtülü aynı yöndeki iradesi olmuştur.”

İnceoğlu, daha önce de Meclis’ten herhangi bir kanun çıkarılmaksızın Bakanlar Kurulu ya da Cumhurbaşkanı kararıyla uluslararası sözleşmelerden çıkılmış olduğu argümanını ise şöyle değerlendiriyor:

“Birincisi, gösterilen örneklerin bir kısmı iki taraflı ticari sözleşmelerle ilgilidir, dolayısıyla İstanbul Sözleşmesi gibi hak ve özgürlüklere güvence getiren bir sözleşme ile kıyaslanamazlar. İkinci olarak, tek başına yürütme iradesiyle taraf olmaktan çıkılan birkaç başka örnek ise, hak ve özgürlüklerin güvencelerini ilgilendirmesine rağmen, öncesinde Meclis'in zımni iradesine dayandığı için doğru örnekler değillerdir.”

‘KANUNUN BAĞLAYICI KABUL ETTİĞİ SÖZLEŞME CUMHURBAŞKANI İRADESİYLE FESHEDİLEMEZ’

İnceoğlu, İstanbul Sözleşmesi’ne atıfta bulunan 6284 sayılı kanunun birinci maddesinin hâlâ yürürlükte olduğuna dikkat çekerek kanunun bağlayıcı kabul ettiği bir sözleşmenin Cumhurbaşkanı’nın iradesiyle yok sayılamayacağını vurguluyor. Kanunun birinci maddesinde şu ibare yer alıyor: “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler, özellikle Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi ve yürürlükteki diğer kanuni düzenlemeler esas alınır.” 

Meclis’in kendi iradesine acilen sahip çıkması gerektiğini söyleyen İnceoğlu, Meclis’in uluslararası sözleşmeleri fesih ya da sona erdirmedeki yetki alanını ortaya koyan bir kanun yapılması için süratle harekete geçmesi gerektiğini söylüyor. İnceoğlu, “İradesine sahip çıkamayan bir Meclis toplumun güvenini ve saygısını yitirecektir” diyor.

Öte yandan Türkiye’nin İstanbul Sözleşmesi’nden çekilme bildiriminin Avrupa Konseyi tarafından hızla işleme alınması eleştiriliyor. “Avrupa Konseyi’nin kararın hukuki olup olmadığını incelemesi gerekirdi” yorumları yapılıyor. Bununla beraber 1 Nisan 2021’de Avrupa Konseyi’nden 27 ülke ortak bir açıklama yayımlayarak Türkiye’ye fesih kararını geri çekmesi çağrısında bulundu. Ortak çağrı metninde kararın, Türkiye'de kadın haklarının korunmasını tehlikeye attığı ve Avrupa ve ötesindeki tüm kadın ve erkeklere rahatsız edici bir mesaj ilettiği belirtildi.

‘BİLDİRİMİN KAYDA GEÇİLMESİ SON DEĞİL, HUKUKİ DİYALOG OLACAKTIR’

Prof. Dr. Bertil Emrah Oder, bildirimin kayda geçirilmesinin bir son olmadığını vurguluyor ve Avrupa Konseyi ile Türkiye arasındaki hukuki sürecin bitmediğini kaydediyor: “Avrupa Konseyi bildirimi aldı. Ama bu süreç aynı zamanda Avrupa Konseyi ile Türkiye arasında hukuki bir diyaloğun olmayacağı özellikle usulüne uygun bir çekilmenin olup olmadığının sorgulanmayacağı bir sürece karşılık gelmiyor. Bundan sonra bu süreç bir siyasi etkileşim ve diyalog süreci olacaktır. Türkiye sadece hükümetten oluşmuyor. Türkiye sivil toplumunun da Avrupa Konseyi ve Avrupa Birliği ile elbette bir diyaloğu var. Bu diyalog kapsamında özellikle Türkiye kadın hareketinin aktaracağı çok önemli bilgiler ve birikimler var. Umarız ki bu süreç etkili bir şekilde işler.”

Oder’e göre fesih bildirimini kabul süreci, Avrupa Konseyi’ndeki kırılganlıkları ve konseyin hükümetler arası bir yaklaşıma daha fazla açık olduğunu ortaya koyuyor: “Uluslararası insan hakları koruma mekanizmalarında dünyanın içinden geçtiği demokratik gerileme sürecindeki zayıflıklar sürekli gündeme geliyor. Bir başka ifadeyle aslında bizim üçüncü dalga otokratikleşmeleri diye ifade ettiğimiz yerleşik demokrasileri de sarsan bu dalgadan, uluslararası kurumlar ve kuruluşlar da geniş çapta etkileniyorlar. Diğer yandan da uluslararası hukukun kendi yapısından kaynaklanan bazı kırılganlıkları ve oradaki yetersizlikleri de görebiliyoruz.”

Prof. Dr. Ece Göztepe Çelebi ise sözleşmeden çekilme bildiriminde gerekçenin de bildirilmesinin zorunlu olması hususunu vurguluyor. “Cumhurbaşkanı kararında olmadığı gibi, bildiğimiz kadarıyla resmi bildirimde de herhangi bir gerekçe yok” diyen Çelebi, İstanbul Sözleşmesi’ne taraf olan diğer devletlerin Türkiye’den bir gerekçe talep etme yetkisine sahip olduklarını belirtiyor.

‘ULUSLARARASI SÖZLEŞMELER SADECE ULUS DEVLETLERİN İRADESİNE BAĞLI DEĞİL’

Bununla beraber sözleşmeye taraf devletlerin 90 günlük süre içinde diğer taraf devletlerin çekilme bildirimine itiraz etme hakları bulunuyor. Tek bir taraf devletin dahi itiraz etmesi durumunda nasıl bir süreç işleyeceğini şöyle anlatıyor: “Bütün taraf devletler Birleşmiş Milletler Statüsü’nün 33. maddesinde öngörülen uzlaşma araçlarından biriyle bu çekilme kararının geri alınması için görüşmeler yapmak zorunda. Yani uluslararası sözleşmeler 1945 sonrasında kurulan hukuk düzeninde artık sadece ulus devletlerin tek taraflı iradesine bağlı değil. Avrupa Konseyi’nin kurucu devletlerinden olan Türkiye için bu evleviyetle geçerli.”

Fesih bildiriminin hukuki olup olmadığını inceleme tartışması için “Bu oldukça zor bir konu” diyen Prof. Dr. Sibel İnceoğlu süreci tersten okuyarak şöyle konuşuyor: “Ancak Konseyin şu soruyu sorması beklenirdi: Onaylama yetkisindeki usuli silsile tamamlanmaksızın bir ülkenin herhangi bir organından gelen Konseyin bir sözleşmesine taraf olma iradesini Konsey tanıyıp, o ülkeyi sözleşmeye taraf olarak kabul eder mi ya da edebilir mi? Eğer buna cevabı olumsuz ise çıkma iradesini de aynı şekilde usûli açıdan ele almalıydı.”