Devlet içinde 'devlet'...?

Atilla Göktürk*

Aklımda kaldığı kadarı ile bir hatırlatmayla başlayayım… Ankara’nın efsane belediye başkanı Vedat Dalokay görev sürecinde (1973-1977) Ankara’nın çehresine önemli değişikliklere imza attı. Dalokay, karar alma ve hayata geçirmede hızlı bir başkandı. Başkanlığı döneminde Ankara ulaşımını kavşaklarla düzenlemesi nedeniyle kendisine "göbekçi Dalokay" denildi. Adalet Parti’li (AP) önceki belediye başkanı Ekrem Barlas 1970'li yılların başında Ankara Kızılay Meydanı'na (metro gerekçesi ile diye hatırlıyorum) devasa bir çukur açmıştı.Yıllarca Ankara halkı öylece duran o dev çukur ile birlikte yaşamak zorunda kalmış ve bıkmıştı. Dalokay "Çukuru kapatacağım" sloganıyla seçimlere girmiş ve rakiplerini darmadağın etmişti. Kazandı ve çukuru doldurdu… Ve ardından da hızla kavşakları "göbek" düzenlemeleriyle çözümledi…. Melih Gökçe delik deşik edene kadar Ankara bu kavşakları kullandı…

Dalokay başkanlığının önemli bir bölümünde sağ partilerin iktidarda olduğu hükümetlerle çalışmıştı. Hem örnek belediye başkanlığı, hem de Ankara’da yaptığı değişimler hükümetleri rahatsız etmişti. Sıhhiye'deki "Hitit Güneşi Anıtı ve Lozan Meydanı" , Altınpark, Abdi İpekçi, Kuğulu ve Seğmenler Parkları onun başkanlığı döneminde yapılmış; Uydukent, Batıkent projeleri hazırlanmıştı. Özellikle Sıhhiye Meydanı'na yaptığı “Hitit Güneşi” anıtına, İslam öncesi ve Anadolu Türk Devletleri öncesi bir dönemin simgesi olduğu için malum çevrelerce karşı çıkılmıştı. İdeolojik çatışmaların öznesi olan Hitit Güneşi, bu zorlu tartışmaların sonunda nihayet tamamlanmış ve 15 Ağustos 1978 günü açılmıştı. Dalokay bununla da yetinmemiş ve 1973 yılından itibaren Hitit Güneşi’ni Ankara Belediyesi’nin amblemi yapmıştı.

Dönemin hükümeti, aldığı kararlar ve uygulamaları ile tepkisini çeken Dalokay’ı sıkıştırmak, çalışmalarını aksatmak için trafik ekiplerini, Ankara Belediyesi'ne ait araçlara ceza kesmeleri, hatta trafikten alıkoymaları için görevlendirdi. Dalokay duruma müdahale ederek, iş yapmalarının engellendiğini dile getirdi ama hükümet dinlemedi. Ve Dalokay duyunca inanamadığımız bir karar aldı ve bekletmeden uyguladı…

O yıllarda trafik polisleri genellikle yaya dolaşır, görev sürelerini yollarda geçirirlerdi. Trafiğin yoğun olduğu yerlerde ise orta refüjlerde veya meydanlardaki yeşil alanlarda dururlardı. Birgün sabah Dalokay’ın talimatı ile Ankara’nın tüm zabıtaları kentin ana caddelerine indi ve refüjlerde ve göbeklerde dikilen polislere, yeşil alanları tahrip ettikleri gerekçesiyle ceza kesmeye başladı. Ankara birden farklı bir görünüme kavuştu. Polisler belediye araçlarını durduruyor, araçlar önce polislerin üzerine seyredip sonra duruyor. Üzerine araç gelen polis refüjlere kaçıyor, o daha araca yönelmeden hemen zabıtalar polisin başına dikiliyor ve ceza kesme işlemini başlatıyor. Bu sahne her polis için günde 10 kere yaşanınca, polisler görev yapamaz hale geldiler. Ve hükümet yaptığı uygulamalardan vazgeçmek zorunda kaldı.

Devlet içinde “devlet” tanımlamasını duyunca niye ise aklıma bu öykü geldi… Acaba “devlet içinde ‘devlet’” hep vardı da, bugünlerdeki söylem öncesinde kimse fark etmemiş miydi?

Bu soruyu devletin niteliği ve de söylemin içeriğine göre yanıtlayabiliriz. Önce devletin niteliği açısından “devlet içinde 'devlet'”in mümkünlüğüne bir bakar isek….

Eğer devlet “siyasi yerinden yönetim” ilkesini de içerecek biçimde örgütlenmiş federal bir devlet ise doğal olarak devlet içinde bir “devlet” zaten olacaktır. Dolayısı ile içerdeki “devlet” kendisi için tanımlanan coğrafi sınırlar içinde geçerli olacak yasama yetkisine de sahip olacaktır. Örneğin, filmlerde sıklıkla dile getirildiği üzere ABD’nin kimi eyaletlerinde ölüm cezası var iken, bazılarında olmaması bu nedenledir.

Eğer devlet sadece “yönetsel yerinden yönetim” ilkesine göre örgütlenmiş üniter bir devlet ise tüm ülke genelinde “aynı yasaların” uygulandığı tek bir devlet ve anayasa gereği farklı görevler üstlenmiş yönetimler var demektir.Türkiye Cumhuriyeti bu nitelikte bir devlettir. Türkiye Anayasası (madde 123, 126, 127) devletin işleyişine ilişkin şöyle bir tanımlama yapar:

“İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır”. Bu tanım, devletin merkez yönetimi kadar yerel yönetime de (konumuz gereği belediyeler) gereksinim duyduğunu, işlevlerini ve görevlerini ayrıştırarak hizmet sunumunu örgütlediğini göstermektedir.

Biraz daha açar isek, merkez yönetimi, bugünkü hali ile seçilmiş Cumhurbaşkanı ve hepsi onun tarafından atanmış seçilmemiş bakanlar ile bakanlıkların iller düzeyinde örgütlenmiş taşra örgütlenmesinden oluşur.

Nitekim anayasaya bu durumu “İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır” biçiminde ayrıştırır. Daha anlaşılır bir ifade ile merkez yönetiminin bakanları ve bakanlık örgütlenmeleri, atamaya dayalı ast/üst, emir, kumanda akışı içindeki hiyerarşik bir ilişkidir.

Aynı anayasa yerel yönetimler için ise “il, belediye veya köy halkının ortak yerel ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları yasayla belirtilen ve karar organları, gene yasada gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir” der. Bu tanıma göre yerel yönetimler (konumuz özelinde belediyeler) belediye başkanı ve belediye meclisinin tek tek üyeleri halk tarafından doğrudan seçilmiş yönetimlerdir. Yine anayasaya göre yerel yönetimlerin “kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir”. Gerek bu son tanım, gerekse organları seçimle oluşan kamu tüzel kişiliği tanımı belediyelere, yönetsel kararlar alma konusunda özerklik hakkı verir. Ayrıca yerinden yönetim ilkesi sadece belediyeler için değil örneğin bugün tarumar edilmiş üniversiteler ve meslek kuruluşlar gibi kamu kuruluşlarının giderek eritilen özerkliğini de tanımlar. Bunun anlamı, özerk yönetimlerin (ve de belediyelerin) organları seçimle oluştuğu için merkezi yönetimin atama, emir verme hiyerarşik ilişkisi içinde yer almamasıdır...

Bunun da ötesinde belediyeler, özerklik gereği, yasaların tanımladığı yerel düzeydeki görevler için serbestçe karar alma, uygulama ve bütçelerinden harcama yapma yetkisine sahiptir.

Önceki parlementer sisteme göre yapılmış anayasa tanımına göre merkezi yönetim; “yerel yönetimler üzerinde, …..idarenin bütünlüğü ilkesi…[gereği ] ….yasada belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir”. Başka bir ifade ile özerk birimler olan belediyelerin sadece yasada tanımlanan sınırlar içinde örneğin, belediye yasasına uygunlukları açısından yine yasanın görevlendirdiği kurumlarca (dünkü parlementer sistemde seçilmiş bakan) denetlenebilirler.

Bu tanımlarda açıkça gösterildiği üzere Türkiye’de tek bir devlet, farklı görevler yürütmesi için farklı sistemler ile oluşan, iki yönetim türü bulunmaktadır. Bu yönetimler yani merkezi yönetimi ile belediyeler arasında hiyerarşik bir üst, ast emir kumanda ilişkisi olmayıp, yerel hizmetlerden asıl olarak belediyeler sorumludur.

Bugün için Cumhurbaşkanlığı sistemi içinde bu iki yönetim sisteminin ilişkisinde değinilmesi gereken bir durum daha doğduğunu belirtmek gerekmektedir. Çünkü, tamamı seçilmişlerden oluşan, gücünü halk onayından alan özerk belediye yönetimleri, sadece kendisi seçilmiş olan Cumhurbaşkanı'nın seçilmemişlerden atadığı bakanlar tarafından idari vesayete tabi tutulmaktadır. Hatta seçilmemiş, atanmış bu bakanlar için TBMM onayı ve denetimi bile sınırlanmıştır. Daha açık bir ifade ile demokratiktik ilkesi çerçevesinde düşünüldüğünde, merkezi yönetiminin zayıflamış “demokratik” yapısı ile belediye yönetimleri arasında bir ironi oluşmaktadır. Yeni oluşturulan Cumhurbaşkanlığı sisteminde çok da olası olan, yasama yetkisine sahip parlamento çoğunluğunun farklı bir partide olması durumu, seçilmiş tek kişinin zayıflığı karşısında ironinin derinliğinin anlaşılmasını daha da netleştirecektir.

Bununla beraber yeri gelmişken Türkiye'de baştan beri var olan belediyeler üzerindeki idari vesayete de kısaca bir değinmek gerekir. Kurthan Fişek’in ifadesi ile Cumhuriyet boyunca yerel yönetimlere karşı duyulan güvensizliğin bir ürünü olarak bu vesayet koşulları oluşturulmuştur. Örneğin laiklik açısından hep doğru ellerde olacağı varsayılan merkez yönetiminin, devletin bütünlüğünü sağlamasında, vesayet yetkisi etkili bir araç olarak kurgulanmıştır. Ancak bugün “Diyanet İşleri Başkanlığı” örneğinde olduğu gibi “keser döner, sap döner” durumunda, bu denetim aracının nasıl ve neyin etkili aracı olacağı hiç hesaplanmamış gözükmektedir.

Kısacası Türkiye'de, tek bir devlet içinde iki farklı yönetim sistemi anayasa ve yasalar ile tanımlanmış ve hep uygulanmıştır. Bu nedenle belediyeler için “devlet içinde “devlet” tanımlaması yapılamaz.

Gelelim söylemin içeriği açısından “devlet içinde ‘devlet’" tanımına…

Bir kere, söylem sahibi siyasetçinin, belediye ile başlayan iktidar sürecini bugüne taşıması, belediye hizmetlerinin halk nezdindeki etkisini çok iyi bilmesini gerektirmektedir. Oysa bu sıradışı söylem, belediyelerin görevlerinin yasaların yerine merkezi yönetimce belirlenebileceği yaklaşımını içermektedir. Hatta bunun da ötesinde, idari vesayete tabi özerk belediyeler yerine merkez yönetiminin hiyerarşisine, yetki genişliğine dahil bir yönetim beklentisi tanımlamaktadır.

Peki böyle bir beklenti nereden zemin bulmaktadır?

Öncelikle dikkat çekmek gerekir ki, olağanüstü hal kararı sürecinde başlatılan seçilmiş belediye başkanlarının ve belediye meclis üyelerinin tutuklanıp daha hüküm bile verilmeden görevden alınması, yerlerine vali ve kaymakamların atanması bugün de yaygın bir eğilim olarak sürmektedir.

Böylesi (kaymakamın belediye başkanlığına atandığı) bir yapılanma merkezin zaten hiyerarşik denetimi içindeki memurun (kaymakamın), belediyedeki görevinin de bu hiyerarşiye dahil edilmesini sağlamaktadır. Bu atamaların yaşandığı belediyelerin hemen tamamının diğer partilere ait belediyeler olması söyleme başka bir boyut kazandırmaktadır.

Bugünkü sistemde Cumhurbaşkanı'nın aynı zamanda bir siyasi partinin başkanı olması, parti hiyerarşisi içinde kendi belediye başkanlıklarını yönetme olanağı da sağlamaktadır.

Böylece hem merkezi yönetimin, hem de parti örgütlenmesinin başı olması nedeni ile Cumhurbaşkanı, ülkenin merkezi ve yerel yönetimlerinin önemli bir bölümünü hiyerarşik olarak yönetebilmektedir. Buna ek olarak parti başkanlığı, parlemento çoğunluğu aracı ile yasama sürecini de yönetimi altına almakta ve hiyerarşik etki alanını daha da büyütmektedir.

Cumhuriyetin kuruluşundaki “tek parti” dönemine öykünürcesine vali, belediye başkanı ve hatta parti il başkanının aynı ellerde toplayan bir tablo oluşmaktadır.

Yargı organlarını da dahil edebileceğimiz bu tabloyu bozan, hiyerarşisi dışında kalan tek şey farklı partilerin yönetimde olduğu belediyelerdir.

Olağanüstü hal ilan koşullarının olanaklarıyla ve sonrasında seçimlerde belediyelerin kaybedilmesiyle merkez lehine bu aykırılığı gidermek doğrultusunda adımlar hızla atılmaya başlanmıştı. Belediyelerin sahip oldukları kimi yetkiler, adım adım merkezi yönetime aktarılırken, hiç beklenmedik bir olay gelişti ve korona virüsü ülke gündemine oturuverdi.

Toplumun tamamını tehdit eden böyle bir salgın karşısında beklenti “idarenin bütünlüğü” ilkesi çerçevesinde ülke genelinde merkez, yerel koordinasyonunun sağlanmasıydı. Doğal olarak bu görev de ülke genelinden sorumlu olan merkezi yönetimine düşmekteydi.

Ancak, hükümet, hiyerarşik denetimi dışında kalan belediyeler ile böyle bir iletişimi reddetti. Merkezi yönetimin bu tutumu karşısında ülke nüfusunun yarısından fazlasına hizmet veren diğer partilerin belediyeleri de kendi yetki alanlarında, olanakları çerçevesinde harekete geçtiler.

Etkili olan eylem ve işlemleri birbirinden örnek alıp, yurttaşlar ve birbirleriyle dayanışmayı güçlendirip, hizmet akışını hızlandırıp, görevlerine sahip çıktıklarında o şaşırtıcı…! tanımlama geldi; “devlet içinde 'devlet' olmaya mı çalışılıyor…”

Söylenmek zorunda kalan bu söz bir yandan uzun zamandır koptukları halkın, devlet olarak sadece merkezi yönetimi görmediğinin anlaşıldığını çaresizce sundu, öte yandan ise “bu durumu fırsata çevirme” hesabının çöktüğünü sergileyiverdi. Bu söylemin başka bir önemi ise parti devleti beklentisinin de önünün kapandığını göstermesiydi.

Nitekim, doğası gereği, yerel hizmet sunumuna uygun örgütlenmesi olmayan merkez yönetimi yetersiz kaldı ve el koymaya kalktığı yerel hizmet sunumlarında başarısız oldu. Buna karşılık belediyeler tüm engellemeleri aşıp, halk desteğini de alarak hizmet sunum düzeyleri ile devlet içindeki yerlerini ve önemlerini belirginleştirdiler. Sanırım yıllar sonra Dalokay hikayesini hatırlamam da bundandı…

Dün önüne konulan “idarenin tekliği” algısını belediye yetkileri ile Dalokay nasıl yıktı ise bugün o yanlış algının da ötesine geçerek yaşama yansıtmaya çalışanlara birileri, anayasada yazanın “idarenin bütünlüğü” olduğunu öğretiverdi.

*Prof. Dr. Dokuz Eylül Üniversitesi Kamu Yönetimi Bölümü