İktisat politikalarının ekonomi politiği

Ensar Yılmaz

Geçtiğimiz günlerde ÇAYKUR’un zarar ettiğine dair bir haber kamuoyunda ilgi gördü. Bunun sadece bir kuruma ait bir başarısızlık durumu olmadığını, ülkede uzun süredir izlenen iktisadi politikaların bir sonucu olduğu açık. Merkez Bankası'nın gündemde bu kadar yer alması ülkede kurumların geneline yayılan başarısızlıkları görmeyi perdelemekte ve sorunu belli bir alana hapsetmektedir. Bu yüzden, bu yazımda AKP’nin son dönemde izlediği ekonomi politikalarının ekonomi politiğini daha genel bir çerçevede yazmak istedim.

Cümleye ÇAYKUR ile başlamışken, oradan devam edebilirim. ÇAYKUR aslında ülkenin zamanla iktisadi ve sosyal rasyonaliteden ne kadar uzaklaştığını gösteren kurumlardan sadece biridir. Bunu yaklaşık 2 yıl önce bir Karadeniz seyahatinde fark etmiştim. Bölgede optimal bir sübvansiyon stratejisinin çok ötesinde bir mekanizmanın çalıştığı açıktı, dağa taşa çay ekildiğini fark etmemek mümkün değildi. İhracat kapasitesi de artırılamadığından sürekli biriken bir çay stoku, sürekli artan çay fiyatları ve üstelik kurumun Varlık Fonu'na devrinden sonra oluşan yönetim problemleri (bir yılda üç genel müdür değişti) ve bunun neden olduğu finans maliyetleri kurumu bugünlere getirdi. Çay üretimi elbette desteklenmelidir fakat bölge halkının uzun dönem refahının burada olmadığını ve bunun da daha çok iktisadi ve sosyal rasyonaliteden uzaklaşarak “seçim” odaklı bir gelir transferi mekanizmasının sonucu olduğu ortada. Bölgenin oy tercihlerinde bu sübvansiyon mekanizmasının rolü yadsınamaz. Sübvansiyon ve oy birbirini besleyen bir etkinsizlik sarmalına dönmüş durumdadır.

'GÖLGE' MERKEZ BANKALARI VE POLİTİK MEKANİZMA

Benzer iktisadi etkinsizlikleri diğer kamu şirketlerinin izlediği politikalar ekseninde de görmek mümkündür. Örneğin, kamu bankalarının (Ziraat, Halk ve Vakıf bankaları) fonksiyonel nitelik değiştirerek gölge merkez bankası rolüne soyunmaları ve negatif reel faiz uygulamaları yine iktisadi ve sosyal rasyonalitenin dışında bir politik mekanizmanın devrede olduğunu göstermektedir. Temel amacı piyasalarda oluşan sistemik riske karşı önlem almak olan BDDK’nin finansal aktörlerin risk alımını özendirmesi de bu politik mantığın diğer bir uzantısıdır (kredi vermeyi teşvik eden aktif rasyosu gibi). Bu anlamda, tüm kurumlar ortak bir kısa vadeli hedefe yönlendirilmiş durumdadır. Kamu bankaları elbette özel bankalardan farklı davranabilir ve davranmalıdır. Bu kurumların, finansal piyasalarda faal bir aktör olarak bulunması, onları yönlendirmesi, disipline etmesi ve dolayısıyla ortak refaha daha fazla katkıda bulunması gerekir. Fakat burada bunu aşan bir durum söz konusudur. Bu bankaların bu kadar yoğun bir şekilde belli amaç doğrultusunda kullanılması bir dönem özelleştirme kapsamına alınmış olmalarını düşündüğümüzde daha da ilginç bir hal almaktadır. Bu yüzden, hep belirttiğim gibi AKP’nin zihin dünyasında devletin ve piyasanın işlevlerine dönük belli bir prensiple yaklaşma eğilimi hiç olmadı, duruma göre her birinin konjonktürel işlevsellikleri öne çıkarıldı. Bu da büyük oranda bir sonraki seçim sonuçlarına göre tasarlandı. Bu yüzden, bir aşamadan diğerine geçerken derin çelişkiler ve karşıtlıklar ortaya çıktı. Bu haliyle, dün özelleştirme kapsamında olan şirketleri bugün fonksiyonlarının çok ötesinde araçsallaştırmak mümkün hale gelebiliyor. Benzer şekilde, ülkenin en önemli şirketlerinden birine dönüşen THY’nin gelişim patikasında da rasyonalite eksikliğini görüyoruz. Gereğinden fazla büyüyen ve kârlarında sağlıklı bir patika olmayan bir şirkete dönüştü. Aktif fiyatlandırması konusunda önemli bir uzman olan New York Üniversitesi’nden Aswath Damodaran’ın bir seminerinde bulunmuştum, orada THY bilançoları üzerinden hareketle yaptığı yorum şirketin en büyük sorununun sağlıksız büyümek olduğu şeklindeydi (bu anlamda ülkenin genel karakteristiğini temsil ediyor gibi). THY’nin Lufthansa’dan daha fazla yere uçtuğu ile övünülmesi büyük devasa binalara sahip olma ile övünülmesinden farksızdır. Bu anlamıyla, AKP’nin politik tercihlerinde yapılanı “gösterme saik”i belirgin bir eğilim olarak hep var oldu. Bu yüzden, eğitim deyince iyi öğretmenden ziyade büyükçe bir okul, adalet deyince iyi hâkimden ziyade büyük adalet sarayları, sağlık deyince iyi doktordan ziyade büyük hastaneler yapmak bu gösterme saikinin bir sonucudur. Bu tercihlerde parti yönetim kadrolarının geçmişte belediye yönetiminde edindikleri tecrübe ve düşünce alışkanlıklarının belirli bir ölçüye kadar etkili olduğunu düşünüyorum.

Ekonomide uzun bir süredir yaygınlaşan etkinsizliklerin ve azalan kamusal refahın ortaya çıkmasında izlenen iktisat politikalarının önemli bir rolü olduğu açık. Bu politik karar alma sürecinin bir takım özellikleri olduğunu düşünüyorum: (i) kısa dönemli siyasi kaygıların çok baskın hale gelmesi; (ii) karar alma süreçlerinin ciddi anlamda merkezileşmesi; (iii) liyakat-dışı faktörlerin bürokrasiyi dar bir kadroya sıkıştırması; (iv) karar alma süreçlerinde kamusal aklın azalması ve (v) sistematik bir amaç setinin olmayışı. Tüm bu özellikler benim “politik kapanma” dediğim bir duruma karşılık gelir. Bu özetle dar ufuklu, merkezileşen, kısa süreli siyasi saiklerin çok baskın olduğu, şeffaflıktan kaçınan, kamusal akla ihtiyaç duymayan ve dışlayıcı bir resme karşılık gelir. Bu durum yıllarca benzerlik kurduğumuz bir Latin Amerika durumu dahi değildir, daha çok Orta Doğu’daki diğer bazı ülkelere benzediğini düşünüyorum.

BUNLAR 'ANOMALİ' DEĞİL BİR EKONOMİ POLİTİĞİN SOMUT ÖRNEKLERİ

Tüm bu karar alma mekanizmasının yarattığı etkinsizlikler, adaletsizlikler ve belirsizlikler ekonomi işleyişinin her alanına sirayet etmiş durumdadır. Bunun özel kesime yansıyan tarafı artan iktisadi riskler ve refah kayıpları iken, kamu kurum/şirketlerinde ciddi etkinsizlikler ve nitelik kaybı olarak kendini gösteriyor. Bu durumlara herkesin çok sayıda örnek vereceğinden eminim. Ben de bazı örnekler vermek isterim. Örneğin, son günlerde çok konuşulan Merkez Bankası rezervlerine ne olduğu tartışması yukarıda saydığım tüm özellikleri içinde barındırıyor. Normal koşullarda Merkez Bankası'nın döviz alım-satımını takip edebildiğimiz kayıtlar ilan edilmez hale geliyor (şeffaflık problemi). Merkez Bankası'nın yetkisi dâhilinde olduğunu düşündüğümüz işlemlerin (döviz-alım satımı) meğer başka bir kuruma (Hazine'ye) bir protokol ile devredilmiş olduğunu öğreniyoruz (şeffaflık ve kurumun geleneksel işlevinin dışına çıkartılması problemi). Bunda bir problem olmadığına dönük yapılan açıklamalar ve bu kararı alanların kamuya yeterli düzeyde açıklama yapma gereği duymuyor olması (hesap verebilir olmama problemi). Dahası yapılan açıklamaların da bir prensipten ziyade büyük oranda rezervler etrafında dönen tartışmasının bir siyasi karşılığı olacağı korkusundan kaynaklıyor olmasıdır. Benzer problemler her yerde önümüze çıkmaktadır, örneğin kamu-özel işbirliklerine (KOİ) dair bildiklerimiz tahminler ve bazı ipuçlarında öte şeyler değildir. Kamu denetiminin genel olma ilkesi bir inisiyatif kullanma meselesine indirgenmiş durumdadır. Örneğin, belli bir işleve koşulmuş olan kamu bankaları açık döviz pozisyonu verdiğinde herhangi bir yaptırım ile karşılaşmamaktadır. Yine benzer olarak, bürokraside yönetim kademeleri o kadar dar bir kadroya sıkıştı ki “çok maaşlılar” diye bir grup ortaya çıktı. Örneğin, RTÜK Başkanı, aynı zamanda Halk Bankası yönetim kurulunda bulunabilmektedir. Banka yönetim kurullarına atananların niteliği ve diğer birçok alanda görevlerini sürdürmeleri sürekli gördüğümüz rutin örneklere dönüştü. Tüm bunlar bir anomali değildir, belli bir ekonomi politiğin somut örnekleridir.

AKP’nin izlediği iktisat politikalarının en temel karakteristiği neredeyse her aşamasının “seçim rasyonalitesi”ne indirgemiş olmasıdır. Yukarıda tanımladığım özelliklerin ortaya çıkmasında büyük oranda bu motivasyon etkilidir. Böyle bir rasyonalite, kısa dönem perspektifi sunduğu için alınan kararların etkilerinin sonucunu hemen görmek gibi ciddi bir telaş barındırmaktadır. Aksi takdirde, bir önceki merkez bankası başkanının görevden alınmasını anlamak oldukça zorlaşır. Bugün yükseltilen faizin yarınki faizi düşürmek olduğunu, uzun dönemli tahvil faizlerindeki düşmeye bakarak bile görmek mümkündü. Fakat paradoksal bir şekilde bu kadar “geleceğe kaçış” isteğinin yarattığı problemler bugünkü seçimi kazanmak uğruna yarınkini kaybetme potansiyelini de içinde barındırır.

Bu tür bir seçim rasyonalitesi ve iktidara fazla tutunma isteği bir takım komplikasyonlar içerir. Bunlardan biri kendi dışında gelişen olayları “komplo” ile açıklama eğilimi doğurmasıdır. Bu eğilimi sadece seçime indirgemek istemem doğrusu çünkü bu büyük oranda mili-batıcı çatışması üzerine kurulu bir zihin dünyasının yarattığı gerginliği de içerir. Bu yüzden örneğin, bu kadar dövizi bu kadar kısa bir sürede ve yine esnek döviz kuru sisteminde “döviz kuruna” yani “ülkeye” yapılan saldırı diye kodlamak ve sermaye çıkışını savuşturmak isteği sadece bir bilgi problemi olamaz. Bu, büyük oranda gelişen olayın merkezi ve bilinçli bir atak olduğu ve zaman kazanmak için rezervlerin kullanıldığına dair bir meydan okuma ruh halidir. Oysa, İngiltere dahi 1992 yılında üstelik sabit kur sistemi denebilecek bir yapı içinde (Avrupa döviz kuru mekanizması) spekülatif ataklara karşı döviz satarak parasını belirlenen bandın içinde tutmak istemesine rağmen bunu başaramadı ve bundan vazgeçti. Türkiye’de hem de serbest sermaye akımları altında faizi baskılayarak ülke parasının belirlenen bir değerin üstüne çıkmasını engellemek için görülmemiş bir işe kalkışıldı. Dönem dönem döviz piyasalarındaki dalgalanmaları hafifletmek için müdahale edilmesi olağan bir durumdur fakat serbest sermaye akımları altında her iki fiyatı da (faiz ve döviz kurunu) uzun bir zaman dilimi için belirlemeye çalışmak ancak sözünü ettiğim politik saikle açıklanabilir.

Türkiye ekonomi tecrübesi spekülatif ataklar tarihidir. 1980’ler sonundan başlamak üzere 1990’lı yıllarının önemli bir kısmında, 2000’li yılların başında ve 2008 global krizinde döviz atakları, yani döviz çıkışları hep olmuştur. Bu anlamda, döviz atakları Türkiye ekonomisinin nerdeyse bir karakteristiği gibidir. İçinde bulunduğumuz döneme dair sorun, yukarıda saydığım politik karar alma süreçlerinin yarattığı bir sorundur. Bu da kamusal aklın ortadan kalkması, yani sorunlar üzerinde kamuoyunda yeterince bir tartışma imkânının olmamasıdır. Bu durum elbette, daha genel anlamda ülkedeki demokrasi açığının bir uzantısıdır. Her iktisadi politika ödünlemeler içerir, kazananları ve kaybedenleri olur, dolayısıyla konuların kapsamlı bir şekilde tartışılması gerekir. Örneğin, geniş kapsamlı döviz satışları hakkında kamuoyu daha net bir bilgiye sahip olsaydı, bu tür bir politika ile neyin amaçlandığı daha net tartışılmış olsaydı bence böyle bir politikanın sonuçları üzerinde kamuoyu uyarıcı bir görev üstelenebilirdi. Maalesef uzun bir süredir, politika uygulandıktan sonra ortaya çıkan ipuçları ve bilgi kırıntıları üzerinden tahminde bulunabiliriz, bu da bizleri şimdiyi değil geçmişi konuşmak durumunda bırakıyor. Bu yanıyla, kamuoyu ve politikacı bilgi alanında aynı zaman diliminde değil.

Seçim rasyonalitesinin ciddi anlamda öne çıkardığı diğer bir durum da askeri harcamalardaki artış (ithalat ve teknolojiye yapılan harcamalar) ve bunun sürekli gündemde tutulmasıdır. Bu durumun bir politik değeri olduğu açık. Fakat bunun, yani iktisadi kaynakların dağılımındaki tercih değişikliğinin, iktisadi etkileri olduğu da açık. Giderek belirginleşen bu tercih ile sosyal refah ve devlet gücü arasında bir ayrışmanın derinleştiği de açık. Bu aslında bir yanıyla “Sovyetik çağrışım”ları olan bir durum, yani sosyal refah alanından uzaklaşıp güç ve gösterme üzerine kurulu devlet alanına yönelme hali, bunun en bariz alanının da askeri güç/teknoloji olmasıdır. Devlet gücü bu anlamda sosyal refaha tercih edilmektedir, yani politik bir karşılığı olmasından dolayı devlet gücü sosyal refahı kolayca ikame edebilmektedir. Bu konu üzerinde daha fazla tartışma gerektiren bir alan, bu yüzden ben bunu burada bırakayım.

İKTİDAR KENDİ OY TABANINI FAKİRLEŞTİRİYOR

Mevcut iktidarın iktisat politikalarını oluştururken iktisadi yapının hangi aktörlerden oluştuğuna dair daha geniş bir analiz çerçevesine sahip olması gerekir. Çünkü iktisat politikalarının sonuçları ekonomide hangi aktörlerin hangi tercihlere sahip olduğu ile çok yakından ilişkilidir. Bu görüşten hareketle, bence AKP izlediği iktisadi politikalarının başarısı için her şeyden önce ülke içinde daha seküler ve orta/yüksek gelir grupların tercihlerini dikkate almak durumundadır. İşin paradoks tarafı bu kesimin önemli bir kısmının CHP’ ye daha yakın bir kesim olmasıdır. Çünkü izlenen iktisadi politikalara göre finansal aktiflere yönelen (döviz, hisse senedi ve tahvil alan) veya reel üretim kararları veren kesim büyük oranda bu kesimdir. Fakat yine paradoksal bir şekilde izlenen iktisat politikalarının negatif sonuçlarından büyük oranda kaçınabilme imkânı bulan da bu kesimdir, yani büyük oranda tasarruf yapabilen, çocuklarını özel okullara yollayabilen ve gelir kayıplarından kendilerini daha iyi koruyabilen ve daha iyi mesleklere/işlere sahip bir kesim söz konusudur. Oysa büyük şehirlerde yaşayan ve AKP’ye oy veren insanların önemli bir kısmı izlenen politikalardan daha fazla zarar görmektedir. Mali varlıkları büyük oranda kendilerini bu etkilerden koruyacak düzeyde olmayan bir kesimden bahsediyoruz. Bu yüzden, iktidar büyük oranda kendi oy tabanını fakirleştiren politikalar izlemektedir. İlerde yapılacak ampirik çalışmaların son dönemde bireylerin oy verme davranışı ile iktisadi refahları arasında negatif bir korelasyon bulacaklarını düşünüyorum.

Fakat son dönem vergi politikalarında iktidarın gelir üzerinden oluşan bu ayrışma konusunda bir farkındalık edindiğini düşünüyorum. Bunu özellikle vergi politikalarında görüyoruz. Son dönemde hem gelir hem de kurumsal vergiler artırıldı. Gelir vergisine yüzde 40’lık gibi yeni bir dilim eklenirken, kurumsal vergi oranı yüzde 25’e artırıldı ve değerli konut vergisi getirildi. Fakat bu politikaların adil gelir dağılımından çok iki temel amacının olduğunu düşünüyorum. Bunlardan birinin son dönemde daha da açılan bütçeyi finanse etmek, diğerinin ise iktidarın nispeten daha yüksek gelir grubunda olanların büyük oranda kendi seçmeni olmadığını düşünmesinden kaynaklandığını düşünüyorum.

Bugün geldiğimiz durumun iktisadın analitik çerçevesinin Türkiye’de olan biteni anlamak için çok daha rafine kullanılması gerektiğini, aksi takdirde bunun anlamamıza yardımcı olmayacağını hatta zorlaştırabileceğini düşünüyorum. Bu anlamda, iktisat politikalarını dar ve sınırlı bir anlama çerçevesinden kurtarabiliriz. Normal dönemlerde kullandığımız belli varsayımların arka planında politik olanı izole ettiğimizi ve önemsizleştirdiğimizi düşünüyorum. Aslında politik tercihlerin ekonomi üzerindeki etkisini ancak negatif etkiler görünür olduğunda fark edebiliyoruz. Bir politikanın hangi kurumsal formasyon içinde, hangi politik motivasyonla ve hangi sosyal bağlamda oluştuğunu anlamak oldukça önemlidir. İzlenen politikalarda siyasetçinin zihin dünyasının nasıl şekillendiği, hangi iktisat politikalarını hangi gerekçe ile tercih ettiği konuları, politikaların etkileri kadar üzerinde düşünmemizi gerektiren konulardır. Açılan bir iktisadi paketin hangi bağlamda nasıl bir etkide bulunacağını anlamak ve tahmin etmek oldukça zor olabilir. Bunu sadece beklentiler parametresine yüklenerek (doktorların yaygın bir şekilde strese yüklediği anlam gibi) anlamanın oldukça naif kaldığını düşünüyorum.