Kamu Özel İşbirliği sözleşmelerinde yapılan revizyonların önemi ve refah etkileri 1*

Uğur Emek**

Haberlere göre İstanbul Havalimanı’nın sözleşmesinde değişiklik yapılarak, görevli şirketin devlete ödemesi gereken 1 milyar Euro tutarındaki yıllık kira 25 yıl sonraya ertelendi. Daha önce de basında yer alan haberlere göre havalimanının projede öngörülen kot seviyesi düşürülerek, işletmeciye ciddi bir maliyet avantajı sağlandığı ileri sürüldü. Sadece İstanbul Havalimanı'nda değil KÖİ yöntemiyle gerçekleştirilen şehir hastanelerinin sözleşmelerinde de önemli değişikler yapıldığını Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası dokümanları göstermektedir. Karayolu KÖİ sözleşmelerinde benzer değişiklikler yapıldığına ilişkin de önemli emareler bulunmaktadır.

Yazıyı kısa tutmak amacıyla, öncelikle KÖİ sözleşmelerinin doğasını, sözleşme revizyonlarının nedenlerini ve refah etkilerini ele alacağım.

EKSİK SÖZLEŞME

Uzun süreli KÖİ sözleşmeleri iktisat alanında “eksik sözleşme” (incomplete contract) olarak bilinmektedir. 2016 yılında eksik sözleşme alanında Nobel Ekonomi Ödülünü kazanan Oliver Hart, ödül konuşmasında önceki ana akım literatürün tam sözleşmeler üzerinde yoğunlaştığını belirtmektedir. Tam sözleşmelerde, gelecekte ortaya çıkabilecek olumlu ve olumsuz her şey ve bunlara ilişkin alınabilecek bütün koruyucu önlemler sözleşmede yazılmaktadır. KÖİ sözleşmeleri böyle değildir. Geleceğin belirsizliğinde yazılan bu karmaşık sözleşmeler eksik/hatalı ve belirsiz ifadeler içerebilmekte ve işin önemli unsurlarını göz ardı edebilmektedir.

Bu durumda, eksik sözleşmelerdeki eksik ve belirsiz kalan unsurların çözümü hakkında hangi tarafın daha çok karar verme gücüne sahip olabileceğinin sorgulanması gerekmektedir. Bu sözleşmelerde, kâr maksimizasyonu amacıyla çalışan özel sektör işletmesi maliyet tasarrufları elde etmek (hizmet kalitesini düşürmek) ve tarifelerini artırmak için çalışırken, hükümetler sözleşmeye konu hizmeti daha kaliteli biçimde ve daha ucuz fiyattan sağlamaya çalışmaktadır. Amaç fonksiyonu bu denli farklı olan tarafların, sözleşme revizyonu konusundaki karar verme gücü/istekliliği hizmet kalitesini ve ücretini doğrudan etkilemektedir. Sözleşme revizyonlarında, taraflar fırsatçı davranabilmektedir (opportunistic behaviour). Bu çerçevede, revizyonlarda sadece özel sektör çıkarı gözetilirse tüketici kaybedecek, sadece kamu çıkarı gözetilirse de görevli şirket zarar edecektir. Bu nedenle, revizyonlarda sadece sözleşme taraflarının çıkarlarının gözetilmesi yerine, sözleşmelerin sağlıklı biçimde uygulanabilmelerinin yolları aranmalıdır.

LATİN AMERİKA VE KARAYİPLER TECRÜBESİ

Sözleşmelerin rekabetçi ihalelerin ardından revize edilmesi, rekabetçi disiplinin ve olası etkinliğin kaybolmasına neden olacaktır. Bir istekli, ihale sonrasında sözleşmenin yeniden müzakere edileceğine inanırsa; ihaleyi en etkin çalışan firma yerine, sözleşme revizyonlarında daha becerikli olan firma kazanacaktır. 1985-2005 yılları arasında Latin Amerika ve Karayipler’de binden fazla KÖİ sözleşmesini inceleyen bir Dünya Bankası çalışmasına göre KÖİ sözleşmeleri imzalandıktan sonra ortalamada iki yıl içerisinde yeniden müzakere edilmektedir.

Sözleşmelerin yeniden müzakerelerine ücretler, yatırım gereklilikleri ve süreleri, tarifeleri etkileyecek maliyet unsurları, özel sektörün devlete yapacağı ödemeler ve sözleşmelerin süresi konu olmaktadır. Sözleşmelerin revizyonunu talep eden özel sektörün genel gerekçesi, çeşitli nedenlerle sözleşmelerin mali yapısının bozulmasıdır. Sözleşmeleri yeniden müzakere etmek isteyen kamu kurumlarının temel gerekçesi ise sektörel politikalardaki değişiklikler, -özellikle seçim dönemlerindeki- siyasi kaygılar, ilgili sektörün gelişmesindeki hız ve seviye konusundaki memnuniyetsizlik ve özel sektörün sözleşmede belirlenen koşullara uygun hareket etmemesidir.

Bu çalışmada, sözleşme revizyonlarında özel sektörün daha fazla kazanç elde ettiği tespit edilmektedir. Sözleşme müzakerelerinin yüzde 62’sinde hizmet ücretleri/tarifeleri artırılırken, sadece yüzde 19’unda düşürülmüştür. Bunun yanı sıra revizyonların yüzde 59’unda hizmet ücretlerini etkileyecek maliyet değişiklikleri yapılmıştır. Revizyonların yüzde 62’sinde yatırım gereklilikleri düşürülürken, yüzde 69’unda yatırım süreleri uzatılmıştır.

SÖZLEŞME REVİZYONLARININ ETKİLERİ

Revizyonlar, KÖİ sözleşmelerinden kaynaklanan eksiklikleri ve belirsizlikleri giderdikleri ölçüde sosyal refahı artırmaktadır. Dünya Bankası çalışmasındaki bulgulardan hareketle, bazı revizyonların sosyal refahı artırdığı söylenebilse de, makulün ötesinde bir sıklıkla yapılan revizyonlar sözleşmelerin geçerliliğini tartışmalı hale getirmektedir. Özel sektör lehine sıklıkla yapılan revizyonlar, özel sektörün fırsatçı davranma kapasitesine sahip olduğunu göstermektedir. Sözleşmeleri değiştirebileceğine inanan özel şirketler -sözleşmenin değerinin çok üzerinde/altında- stratejik teklif vermekte ve sözleşme revizyonları da rekabetçi ihalelerden beklenen faydaların kaybolmasına neden olmaktadır. Böylece, ihalelerde kazanan teklif, özel sektörün etkinliği yerine sözleşmeleri yeniden müzakere edebilme gücünü işaret etmektedir.

Uzun süreli KÖİ sözleşmelerinde özel sektör fiyat değişikliği yapamamaktadır. Bu nedenle, önemli mücbir sebeplerin ortaya çıkması durumunda; projenin sürdürülebilirliği açısından özel sektörün kârını artıracak sözleşme değişikliklerinin yapılması kabul edilebilir bir durumdur. Mücbir sebepler nedeniyle sözleşmenin değiştirilebileceğine inanan istekliler, en iyimser tekliflerini sunacaktır. Bu da istenilen bir gelişmedir. Ancak, mücbir sebepler dışındaki revizyon talepleri kabul edilmemelidir ve özel sektör teklifinin ceremesini çekmelidir. Hükümet, özel sektörün teklifine sadık kalmasını istemeli ve fırsatçı revizyon taleplerini kabul etmemelidir. Bu durumda da eksik yazılan çoğu KÖİ sözleşmesinin iptal edilmesi gerekecektir. Bu stratejinin izlenmesi durumunda, KÖİ projelerindeki başarısızlık kabul edilmiş olacaktır ve sonuçta siyasi bir bedel ödenecektir. Bu nedenle hükümetler fırsatçı revizyon taleplerini genelde kabul etmekte ve böylece kamu özel şirketlerin istismarına açık hale gelmektedir.

SÖZLEŞME REVİZYONUNDAN KAÇINMANIN YOLLARI

KÖİ sözleşmelerindeki sözleşme revizyonlarının sosyal refah üzerindeki olumsuz etkileri, uygun düzenleyici çerçevenin ve sözleşme tasarımının, yazımının ve uygulanmasının önemini ortaya koymaktadır. İyi sözleşme tasarımı, diğer şeylerin yanı sıra şu unsurları içermektedir:

• KÖİ sözleşmeleri belirsizliklerden kaçınacak şekilde tasarlanmalı ve rekabetçi bir biçimde ihale edilmelidir. Aceleci biçimde hazırlanan ve parasal değeri yüksek ve karmaşık sözleşmeler bu iki unsura da zarar vermektedir.
• Sözleşme taraflarının hak ve yükümlülükleri iyi belirlenmeli, sorumluluğunu yerine getirmeyenlere caydırıcı müeyyideler öngörülmelidir. Bu çerçevede sözleşme revizyonlarına bir sınırlama getirilmelidir.
• Sözleşme revizyonu talepleri ve değişiklikleri konusunda şeffaf davranılmalı ve bu gelişmeler bağımsız uzmanların denetimine açık tutulmalıdır.
• KÖİ projelerinin geliştirilmesinde ve değerlendirilmesinde ve sözleşmelerinin yazımında ve uygulanmasında evrensel olarak ihtiyaç duyulan kurumlar, kurallar ve araçlar ayrıntılı biçimde belirlenmeli ve uygulanmalıdır.

Bir sonraki yazımda, Türkiye’de KÖİ projelerinin ve sözleşmelerinin hazırlanmasındaki ve uygulanmasındaki mevcut kapasiteyi ele alacağım.

*Bu yazı ilk olarak uemek.blogspot.com'da yayınlanmıştır.

**Prof. Dr.