Prof. Dr. Hakan Yılmaz: 2019 çalışanlar ve orta gelirliler için zor bir yıl olacak

ANKARA - 24 Haziran seçimleri sonrası hayata geçen yeni hükümet sisteminin ilk bütçe tasarısı hazırlandı. 2019 Bütçe Tasarısı'nı, vergi politikasını, bütçenin durumunu ve çalışanlara ve gelir adaletsizliğine etkisini Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Maliye Bölümü Öğretim Üyesi Prof. Dr. Hakan Yılmaz ile konuştuk.

Hocam 2019 Bütçesi meclise gönderilmek üzere hazırlandı ve taslağı paylaşıldı. Bu başkanlık sisteminin ilk bütçesi olması açısından da önemli bütçeyi incelediğinizde dikkatinizi çeken ne oldu?

Bütçeye bakıldığında ilk olarak harcama ve gelir yönlü tedbirlerin varlığı dikkat çekiyor. Hükümetin mali tedbir olarak 70 milyara yakın bir meblağı kullanmayacağını görüyoruz. Bütçede önümüze çıkan şey şu: Kontrol edilebilir bir bütçe açığı ile devam edilmek isteniyor. Büyüme oranlarına bakıldığında büyümenin yüzde 2.3 olarak hesaplanıyor. Türkiye’nin büyüme potansiyelinin yüzde 5’ler düzeyinde olacağını düşünürsek, bu 2.3’lük büyüme oranı tüm ekonomiyi zorlayacak bir unsur. Ekonomi bu şekilde zorlanırken kamu harcamalarındaki düşüş ve vergi gelirlerindeki mevcut politikalar aslında toplam talep yönlü ekonomiyi de zorlayacak. Şöyle bir yapı çıkıyor karşımıza, ekonominin potansiyel büyümesinin altında talep yönlü bir daralma bekleniyor. Bu da toplumun geniş kesimlerinin reel ücretlerinde daralma demek.

2019 neden zor bir yıl bekleniyor ve bütçe neden önemli?

Türkiye 2019’a farklı bir resimle giriyor. Yapısal nedenlerden kaynaklanan makro riskler görünür oluyor. Faiz artışı, kurda dalgalanma gibi. Bir de kamu harcamalarında özellikle 2016-2017’deki harcamaların yüksekliği nedeniyle faiz dışı dengenin on yıl öncesine göre daha kötü bir noktaya geldiğini görüyorsunuz. O nedenle bütçe önemli.

CUMHURİYET TARİHİNİN EN GENİŞLETİCİ MALİYE POLİTİKASI UYGULANDI

2019’da harcamalarda bir kesinti var. Bu bir nevi daha önceki açılmanın toparlanması mı?

Evet. Türkiye 2000’lerde önemli krizler yaşadı. Bu krizleri aşmak için de toplumun çeşitli kesimlerinin sırtlandığı bir mali program uyguladı. O program sonucunda hedeflenen, aslında mali disiplin açısından, piyasa ve aktörlerinin beklentileri açısından olumluydu. 2008 krizi araya girdi. Bu krizle dünyada genişletici maliye politikası uygulanmaya başlandı. Yani kamu harcamaları arttı. Türkiye de bu dönemde kamu harcamalarını arttırdı. Cumhuriyet tarihinin kamu harcamaları bakımından en genişletilmiş politikası 2005-2017 arasında gerçekleşti. Kamu harcamalarında her yıl ortalama 7-8 milyar dolarlık artış görüldü. Faizler düşünce, bütçede faiz maliyeti düşünce, mali alan yaratıldı ve krize karşı bu kaynak kamu harcamalarına aktarıldı. Biz bu dönemde kamu harcamalarında olması gerekenden fazla genişledik.

GELİR ARTIŞI YOK KAMU HARCAMASI ÇOK

Yani ayağını yorganına göre uzatmama durumu mu oluştu?

Şöyle söyleyebiliriz: Gelirlerimizi artırmadan, özellikle vergi gelirlerini artırmadan kamu harcamalarını genişlettik. Bu da bütçe açığı ve bütçe dengesinde bozulmaya neden oldu.

Ama bu durum AB ülkelerinde de görülüyor?

Bizi AB’ye göre kırılgan hale getiren unsurlar var. Örneğin bütçemizde dolaylı vergilerimizin oranı yüzde 65 dolayında. AB’de bu yüzde 45. Gelir vergisinin gelişmiş ülkelerde GSYH içindeki payı yüzde 30-32’lerde. Bizde bu oran yüzde 20’lerde. 20’ler seviyesi düşük bir seviye...

GELİR VE KAZANÇTA KAÇAK ORANI YÜKSEK

Bu ne demek oluyor?

Çok önemli bir gelir ve kazanç unsuru: Vergi dışı, kaçak!

Gelir vergisi konusunda toplumda bir tepki var. Tepkinin temelinde de gelir vergisinin adaletli düzenlenmediği, belli bir seviyenin üzerinde geliri olan ile memurların gelir vergisi arasındaki uçurum var. Yani yukarıya daha az vergi uygulanması. Borçların silinmesi de benzer şekilde...

Bu konuda iki şey söylenebilir. Birincisi, yüzde 20 ekonominin geldiği noktada düşük bir vergi. 'Bunun nedeni nedir?' derseniz. Bütçe kanununa ekli bir cetvel vardır. Vergi harcamalarına bakarsanız Türkiye’de tahsis edilen verginin yüzde 22’si istisna ve muafiyetler nedeniyle alınmıyor. Yani daha başta yüzde 20-25 seviyesindeki vergi kişiler, şirketler ve firmalarda bırakılıyor. Bazı faaliyet alanları vergilenmiyor. Gelir ve kurumlar vergisinin gözden geçirilmesi gerekiyor. Çalışanlar konusunda çok haklısınız. Bizde beyan sistemi yok. Çalışanlar herhangi bir kazanç elde ettiğinde gerçek kazancı üzerinden vergi ödemiyorlar. Çok sınırlı asgari müesseseler var. Batıda siz gelirinizi beyan ediyorsunuz: Eğitim, sağlık, barınma gibi giderleriniz, kadınsanız kreş giderlerinizi düşünüyorsunuz. Yani burada ne yapılıyor? Belli düzeyin altında ve üstünde gelir elde edenlerin vergilerini farklılaştırıyor. Bu şunu sağlar, kazanç seviyesi yükseldikçe ödenen vergi artıyor ve gelir düzeyinde bir adalet sağlanıyor. Böylece alt ve orta gelir grubu için ilave bir harcama alanı ortaya çıkıyor, devlet üzerinden.

Bizimse şöyle bir problemimiz var: Vergi gelirlerinin ülkemizde düzenleyici etkisi çok sınırlı. Temel neden, gerçek kazanç üstünden beyan yok. İkincisi ekonomiye katma değer sağlayacak, istihdam sağlayacak, rekabet yaratacak sektörlere ilişkin teşvik ve desteklerden ziyade daha makro ve genel bir teşvik yok. Bu teşviklerin etkileri sorgulanmıyor.

BÜTÇE HARCAMALARININ NASIL KARŞILANACAĞI KONUŞULMUYOR

Bütçe programı çıkıyor ancak sanki çok sorgulanmıyor.

Aslında gelişmiş ülkelerde bütçe programı haftalarca konuşuluyor. 'Kim ödeyecek bu yükü?' Sorusu önem kazanıyor. Bizde ise daha çok kamu harcamalarına bakılıyor. Örneğin bizde toplam bütçeye bakarsak yaklaşık 960 milyarlık TL'lik bir bütçe harcamamız var. Bunun GSYH oranı yüzde 20-21.6 oranında. Faiz dışı giderler ise 843 milyar lira. Faiz giderlerinin payı bütçede yüzde 2-1.9’lara çıktığına görüyoruz GSYH içindeki payı. Bu yüzde 2’ler seviyesi sizin üzerinizde baskı yaratıyor. Siz bu büyüklükteki bir harcamayı nasıl bir gelir politikasıyla finanse edeceksiniz?

Türkiye’de bütçe incelenirken ilk neye bakılıyor?

Türkiye’de harcamalara ve nerelere yapılacağına bakılıyor. Atlanan bu harcamaları kim ödeyecek?

EĞİTİM VE SAĞLIK KALEMLERİNE GEREKLİ ÖNCELİK VERİLMİYOR

Bütçelerde dikkat çeken altyapı yatırımları var. Bu kadar altyapı yatırımı gerekli mi?

Türkiye gelişmekte olan bir ülke. Altyapı yatırımı yapması anlaşılır. Ancak tabii ki sosyal harcamalar, eğitim, sağlık da çok önemli. O nedenle bizde harcamalarının gelir dağılımını düzenleyici etkisi eksik kalıyor. Geliştirme politikası daha çok yol, köprü, baraj gibi altyapı projelerine odaklanıyor. Diğer kalemler geride kalıyor.

Türkiye’nin altyapı yatırımları bir yere kadar anlaşılır. Köprü, yollar, havalimanları projelerinin yapılma şekli ve sonuçları bir süre sonra ekstra bir yüke dönüşüyor. Sorun nedir burada?

Türkiye gelişmekte olan bir ülke. Ancak harcamaların dağılımı önemli. Türkiye genişletici maliye politikası uygularken tercihini maalesef altyapıya kaydırdı. Bu yatırımlar yararlı değil demiyorum, ancak bu bizim hangi öncelik seviyemizde? Biz rekabet, eğitim, sağlık, belli hizmet alanlarına neden yatırım yapmıyoruz?. Özellikle sağlık önemli. Türkiye dünyanın en hızlı yaşlanan üçüncü ülkesi. Başka bir risk de bu projelerin yapılma şekli. Bu altyapı yatırımlarının tam bir büyüklüğünü bütçede göremiyoruz. Bunlar yap-işlet-devret modelleriyle yapılıyor. Bunların etkileri sonra ortaya çıkıyor. Yani kamu harcamalarında bunu göremiyoruz. Böyle olunca kamu harcamaları daha düşük çıkıyor.

Peki bu garanti verilen yolcu ve araç sayısı arasındaki fark nasıl ödeniyor? Bütçede nasıl görülüyor?

Bütçede cari işlemler kalemi var. Görev zararları gibi eğer talep edilen seviyede yolcu ya da araç gelir kapasite oluşmamışsa o anlaşma uyarınca Hazine ödeme yapar. Cari transfer kaleminde bunlar ödenir. Sorun şu: Bunlar, bir şekilde karşınıza çıkan, daha önce alınan kararların ve uygulamaların yükü. Bizim geçmiş dönemdeki harcamalarımız belirlenirken seçici olmak lazım. Yani Türkiye’nin çok iyi bir programa ihtiyacı var. Orta ve uzun vadeye bakabilen, toplumsal kesimlerle iyi tartışılmış uzmanlarla muhalefetle toplumla bunun ortaya koymak lazım. Önceliklerle ve ihtiyaçlar temelinde yatırım yapılması lazım. Bu büyüklükteki yatırım alanlarına ısrarla kaynak ayırdığınız zaman onun bir yansıması da vardır. Daha fazla yol daha fazla köprü yapılmak istenecek. Halbuki bunlara ne seviyede ihtiyaç var?

Bütçeye dönersek, harcamaların vergi ayağını kim ödüyor?

Faizlerin yüksek olduğu, kurun dalgalandığı bir ortamda 2019 bütçesinde olduğu gibi vergi gelirleriniz sınırlı kalır. 2019’da vergi gelirlerinde beklenen artış yüzde 26. Bunun yüzde 30’u gelir vergisi. Bu gelir vergisinin yüzde 60-70’ini ücretliler ödüyor. Yani artış 100 lira ise bunun yüzde 30’u gelir vergisinden gelecek. Peki kurumlar vergisinde durum ne? Yüzde 12.7 toplam artışa kurumlar vergisinin katkısı 1.40.

Öyleyse ne artıyor?

Enflasyona göre bakarsak, yüzde 16 olarak görülüyor. KDV ve ÖTV bunun altında kalıyor. Reel olarak artış aslında yüzde 7 civarı daralma demek. En kritik artış, ithalatta alınan katma değer vergisi. Kur arttığı için. Reel olarak ithalatla ilgili bir şey yok. Şimdi daha önce 4 lira olan dolar 5.8 civarında. Vergi gelirlerindeki artışın yüzde 37’si ithalden alınan KDV. Aslında siz bir şey yapmıyorsunuz vergi performansı olarak. Kur artıyor ve vergi tahsili artıyor.

VERGİ GELİRİ YAPISAL DEĞİŞİKLİKLER YAPILDIĞI İÇİN ARTMIYOR

İthalata yansıması nasıl olacak?

Kurdan dolayı bir yavaşlama olacak. Kurda artış olduğu noktada vergi gelirinde de artış oluyor. Örneğin daha önce 100 dolara 400 TL veriyordunuz şimdi 580 TL veriyorsunuz. Bu direkt gümrükte alınan bir vergi. Vergi politikası açısından baktığınızda yapısal bir gelişme söz konusu değil. Gelir vergisi katkısı yüzde 41. Bu ücret artışından gelecektir. Kurumlar vergisindeki çok sınırlı. Ekonomi daraldığı için ÖTV ve KDV’den gelecek para kısıtlı.

Nasıl karşılıyoruz?

İthalattan alınan KDV yüzde 53 artacak. Bir de Merkez Bankası ve kamu bankalarında, KİT'lerde önemli artış bekleniyor. Mesela yüzde 109... Bu 24 milyar lira, geçen yıl bu 12 milyar liraydı.

Bu büyük artış beklentisi neden oluşuyor? Merkez Bankası ve kamu bankaları artan katkıyı nasıl yapacak?

Faizler arttığı için Merkez Bankası ve kamu bankaları kâr edecek. Bunun da bütçeye katkısı olacak. Bu da dediğim gibi bizim bütçede yaptığımız yapısal bir politikanın ürünü değil. Faizden kaynaklanıyor. Bu yapı, ücretliler ve orta gelirliler üzerinde baskıyı artıracak.

2019 ORTA GELİRLİLER VE ÜCRETLİLER İÇİN ZOR BİR YIL OLACAK

Yani 2019 yılı ücretliler ve orta gelirliler için daha zor bir yıl mı olacak?

Evet. Dolaylı vergilerdeki talepten kaynaklanan azalma ücretliler üzerindeki baskı artacak. Örneğin diyelim ki Temmuz’da ücretli vergi dilimine girecekken, şimdi mayısta nisanda girecek. Yani kesinti erken gelecek. Hatta bazı gelir grupları ocak ayında girecek. Buysa dolaysız vergi dolayımlı gelir dağılımını daha da bozacak. Türkiye’de zaten vergilerin gelir dağılımını düzeltme etkisi çok sınırlı. Enflasyon üzerinde vergi artışı olması da buna etki ediyor. Diyelim ki enflasyon yüzde 15 ancak sizin ücretiniz yüzde 5 artırıldı. Bu şu reel olarak daha fazla vergi yükünün altına girmek demek. Türkiye enflasyon, faiz ve kur başta olmak üzere, daraltıcı bir maliye politikası ortaya koyuyor. Bu programın toplumsal gruplara farklı etkisi olacak. Bence harcama ve gelirler açısından orta sınıfın desteklenmesi gerekiyor.

Bütçede bu yıl öngörülen bir açık var. Sizce bu gerçekçi mi?

2019’da 80.6 milyar TL bütçe açığı öngörülüyor. Bunun GSYH’e oranı yüzde 1.8’e denk geliyor. 80 milyar tedbir vardı aslında. Bu tedbir olmasa 150 milyar olacaktı. Ancak kritik bozulma,faiz dışı dengede. 2018’de faiz dışı açık 38.2 milyar liraya çıktı. Artış oranı yüzde 52. Bu seviyede bir artış çok iyi yönetilmeli. Oysa 2015’te 8.4 milyar faiz dışı fazla verdik.

Faiz dışı açık nedir ve neden önemli?

Faiz giderlerini ve özelleştirme gelirlerini ayıkladığınızda ortaya çıkan açık seviyesi. Borçlar açısından önemli. Faiz dışı denge ne kadar iyiyse piyasalardan daha az borçlanırsınız. Borçların yapısı ve sürdürülebilirliği açısından önemli bir gösterge yani. Hükümetin kapsamlı bir program açıklamasının sebebi de bu dengeler. Rakamlar, dengeler çok çabuk bozulur. Bu nedenle vergi açısından istisnaları, muafiyetleri doğru düzenlemezseniz açık hızla artar. Bu açık arttıkça faiz artar ve kur üstündeki baskı buna eşlik eder.

SIK VERGİ AFFI VE BORÇ SİLME VERGİYE İNANCIN KAYBOLMASINA NEDEN OLUYOR

'Kurumlar vergisinin katkısı düşük' dediniz. Sık sık vergi afları çıkıyor. Vergi affını kullanan gruplar büyük borçlular. Borç silme gibi uygulamalar da var. Bu bir sorun değil mi?

Bu çok önemli bir konu. Vergi affı çok sık yapılıyor. Vergi afları çok esnek. Ana borcun yüzde 25’i bile düşüyor. Gelişmiş ülkelerde vergi yükü yüzde 30’larda, bizde yüzde 20’lerde. Bu nedenle genelde vergi dışı alanlarla kamu harcamaları finanse ediliyor.

TÜRKİYE İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ VERGİ YÜKÜ EN AĞIR OLAN ÜLKELERDEN BİRİSİ

Bunun örnekleri nelerdir?

Bir defalık tedbirler. Örneğin özelleştirme yapılması. Vergi aflarıyla geliri artırmaya çalışma ya da sosyal güvenlik gibi primleri olması gerekenin çok üzerine çıkarma. Örneğin OECD ülkeleri içerisinde istihdam üzerindeki vergi yükü en fazla olan ilk beş ülke arasındayız. Dolayısıyla harcamalarınızı vergiyle karşılamazsanız risk artıyor. Ve harcamaları geriye götürmek kolay değil.

Nasıl yani harcamaları kesiyorum diyemiyor muyuz?

Çok kolay olmuyor. Çünkü yol yaptığınızda köprü yaptığınızda daha fazla yol köprü yapılmasını isteyecek bir grup ortaya çıkıyor.

TÜRKİYE GELİR ADALETİNİ SAĞLAMADA PARLAK DEĞİL

Vergi hep 'köprü-yol-köprü' olarak döner diye biliyoruz. Böyle öğretiliyor. Ancak vergi gelir adaletine de etki ediyor mu?

Gelişmiş bir toplumda haneler farklılıklarını yansıtan gerçek kazançları üzerinden vergi verir. Örneğin üç çocuğunuz vardır, bakmakla yükümlü olduklarınız vardır. Daha olumsuz koşullarınız vardır. Yani farklı harcamaların baskısı vardır üstünüzde. Gerçek kazancı alacaksınız. Hayatını sürdürmek için gerekli olan kalemleri çıkaracaksınız, tıpkı şirketlerin yaptığı gibi, sonra verginizi vereceksiniz. Bunu sağlamazsanız verginin meşruiyeti sorgulanıyor, inanç kayboluyor. Vergi genel olarak hukuk açısından inceleniyor. Ancak bunun ekonomik ve sosyal etkisi, gelir dağılımı ve adaletine etkisi tartışılmıyor. Oysa gelişmiş ülkelerde bu boyutları dikkate alınıyor. Gelir dağılımını örneğin Almanya ya da benzer ülkeler, vergi politikalarıyla da düzenliyorlar.

Türkiye’de durum nasıl?

Türkiye gelir adaleti konusunda parlak olmayan bir ülke. 2019 bütçe tasarısı incelendiğinde de bu görülüyor.