Enflasyonun ekonomi politiği

Ensar Yılmaz*

Türkiye’de enflasyonun hem dünya geneline göre çok daha yüksek olması hem de hesaplama yöntemine dönük tartışmalar konuyu uzun süredir ülke gündeminde tutmaktadır. Bu noktada çoğu insanın sorduğu şu soru anlamlıdır: Türkiye neden enflasyon problemini tam olarak çözemedi? Ben de bu sorudan hareketle düşüncelerimi sizinle paylaşmak istiyorum.

Bu sorunun cevabının çok net olmadığını baştan söylemeliyim. Konunun içeriği daha akademik bir çalışmaya ihtiyaç duyar niteliktedir. Bu yüzden burada söyleyeceklerim daha çok gördüğüm genel trendleri yorumlamak şeklinde olacaktır. Bunun için önce Türkiye’nin kısaca bir karşılaştırmalı enflasyon siciline bakmak gerekir. Türkiye’nin 1990’lı yıllarda enflasyon ortalaması yaklaşık yüzde 75’dir. Bu oran 1990’ların başında Latin Amerika ülkelerinde çok daha yüksek, yaklaşık yüzde 200 civarındaydı. Fakat dönemin sonlarına doğru enflasyon bölgede ciddi anlamda düşmeye başladı. 1999 yılında bu bölgede ortalama enflasyon oranı yüzde 8’e kadar geriledi. Türkiye aslında biraz gecikmeli de olsa 2000’li yılların başında enflasyonu düşürmeyi başardı. 2000’li yılların büyük çoğunluğunda Türkiye’de enflasyon tek hanelidir, yaklaşık yüzde 10 civarındadır. Fakat 2017 yılında enflasyon tekrar yükselmeye başladı. 2017-2020 ortalaması yaklaşık yüzde 15 düzeyindedir. Bu dönemde Latin Amerika ülkelerinin çoğunda enflasyon oranı hâlâ çok daha düşük bir düzey olan yüzde 5 civarındadır.

Aslında enflasyondaki düşme eğilimi 1990’ların sonundan itibaren global bir trenddir. Hatta gelişmiş ülkelerde enflasyon çok daha uzun bir süredir ciddi bir problem değildir. 1990 ile 2007 arasında petrol fiyatları 17 kat artmış olmasına rağmen enflasyonda bir hareketlilik olmadı. Dahası 2008 ile 2019 arasında para arzı ABD ve Avrupa’da hiç artmadığı kadar artmış olmasına rağmen (sadece FED bilançosu yaklaşık 10 katı arttı), enflasyon yine aynı düzeylerde kaldı. 2020 yılında Avrupa Birliği’nde enflasyon ortalaması sadece yüzde 1 civarındadır.

AKP iktidarını iki döneme ayırarak enflasyonu incelemek, değişen dinamikleri ve tercihleri görmek açısından oldukça faydalı olacaktır. Enflasyon açısından tüm dönemi 2002-2016 ve 2017-günümüze kadar olmak üzere iki ayrı dönem olarak ayırabiliriz (periyotlandırma konusu tartışılabilir). 2002’den itibaren enflasyon çok hızlı bir şekilde yüzde 30’lardan, önce yüzde 18’e daha sonra 2004’de yüzde 9’a kadar düştü. Bu süreçte 2017 yılına kadar enflasyon ortalaması yüzde 10 ve minimum değerleri de 2010 ve 2012 yıllarında olmak üzere yüzde 6 olarak gerçekleşti. Bu dönemde aynı zamanda 1970’lerden bu yana yaklaşık 30 yıl sonra tek haneli enflasyon rakamına da ulaşılmış oldu. Bu anlamda da önemli bir başarı elde edildi. Fakat özellikle 2017 yılından itibaren enflasyonda belirgin yükselme olduğu gibi, ki 2017-2020 dönemi ortalaması yaklaşık yüzde 15 düzeyindedir.

İki dönemin hikayesi birbirinden farklıdır. Bu dönemlerin üç temel faktör üzerinden izlenebileceğini düşünüyorum. Bunlar kurumsal çatı, dış iktisadi dinamikler ve iç faktörlerdir. Kurumsal çatı hazine ve Merkez Bankası'nın yasal ve fiili davranışları tarafından şekillenir. Bu anlamda Türkiye gibi ülkelerde enflasyonu iyi anlamak için devletin bütçe finansmanına ve Merkez Bankası'nın kurumsal niteliğine bakmak önemlidir. 2002 yılından itibaren para ve maliye politikalarının niteliği çok açık bir şekilde değişti. Maliye politikası belirli bir bütçe disiplini etrafında şekillendi. Hükümetin borçlanma talebi ve niteliği değişti. 2001 yılından itibaren hazinenin yasal olarak Merkez Bankası'ndan direkt finansmanı kaldırıldı. Bu yasal düzenlemenin yanında hazine harcamalarını nispi anlamda azalttı. Faiz dışı fazla tarihinin en yüksek değerlerine ulaştı (yaklaşık yüzde4-6). Kurumsal çerçevenin diğer bir ayağı Merkez Bankası bağımsızlığıdır. Merkez Bankası bağımsızlığı 2001 yılından itibaren yeni bir yasal zemin kazandı. 2006 yılında açık enflasyon hedeflemesine geçilmesi ile birlikte bu kurumsal pozisyon şeffaflık anlamında daha da güçlendi. Dolayısıyla bu dönemde kurumsal nitelikteki değişim, iktisadi talebin “siyasi tarafı”nı dizginledi ve bu yüzden fiyatları aşağı doğru baskılayan faktörlerden biri oldu.

Dış faktörlere geldiğimizde burada iki önemli kanalın enflasyon üzerinde etkili olduğunu görebiliriz. Bunlardan birincisi finans diğeri ticaret kanalıdır. Finans kanalı sermaye akımları üzerinden etkili olur. Sermaye akımlarının enflasyon üzerindeki etkisi büyük oranda birbiri ile ters etkiye sahip iki faktöre bağlıdır. Sermaye girişleri döviz kurunu değerli hale getirerek enflasyonu azaltıcı bir etkide bulunurken, kredi imkanlarının artmış olması enflasyonu yükseltici etkide bulunur. Bu mekanizma ilk dönemin başlangıç yıllarında değerlenen döviz kuru üzerinden enflasyonu baskılarken, dönemin sonlarına doğru (2013’den itibaren) oluşan döviz kuru değer kayıpları ve kısmen sermaye çıkışları enflasyonu belirli bir düzeyin üstünde tuttuğunu düşünüyorum.

Dış faktörlerin ikinci kanalı uluslararası ticaret üzerinden etkili oldu. Büyük oranda Çin’in yarattığı bir etki olduğundan bunu “Çin etkisi” diye de nitelendirebiliriz. Bu durumun fiyatları etkileme konusunda iki yönlü etkisi olmuştur. Bunlardan biri direkt Çin’den gelen ucuz ithalatın yarattığı etkidir. Ucuz ithal ürünleri fiyatları aşağı yönde baskılamıştır. Bu hem ithal edilen ürünlerin ucuz olmasından hem de yerli ikame ürünler üzerinde yarattığı rekabetçi baskıdan dolayıdır. Fakat bu etki Çin malı almaya devam ediliyorsa başlangıçtaki “düzey etkisi”nin dışında zaman içinde fiyatların yönü konusunda kalıcı bir etkisi yoktur (tek seferlik bir etkidir). Ticaret kanalının diğer etkisi üretimle ilgilidir. Bu etki fiyatlar üzerinde daha indirekt fakat daha kalıcı bir etkiye sahiptir. Büyük oranda ithal Çin mallarının ülke üretim potansiyelini zaman içinde sınırlandırmasından kaynaklanan bir durumdur. 2000’li yılların ortasından itibaren Çin’den yapılan ithalatın artmasıyla birlikte bu durum çok daha net görülür. Bu etki sadece iç piyasaya dönük bir üretim baskısı da değildir aynı zamanda Çin ile rekabette bulunduğu ortak dış piyasalar (ihracat) için yapılan üretimi de geriletmiştir. Tüm bunların zaman içinde fiyatların değişim yönü üzerinde oldukça etkisi olduğunu düşünüyorum. Çünkü artan tüketim talebine üreticilerin tepkisi yeterli düzeyde üretebilmekten çok fiyatları yükseltmek veya bunun ithalatla karşılanması şeklinde olmuştur.

İç iktisadi faktörlere gelince, bunu daha çok üretimin ve tüketimin niteliği ve düzeyi üzerinden tartışmak gerekir. Üretim üzerindeki Çin etkisinin yanında, ülkenin kendi iç dinamiklerinin sonucu olarak yatırımlarda sınırlı bir büyüme ve ciddi bir üretkenlik kaybı oluştu (inşaat gibi üretken olmayan alanlara kayma). Bu da üretimin talep esnekliğini daha da sınırlandırdı. Fiyatlar üzerinde etkili olan diğer bir önemli iç faktör Türkiye hanehalkı tüketim düzeyinin gelire göre yüksek oluşudur. Türkiye’de tüketimin milli gelir içindeki payı bu anlamda daha muhafazakar olan Almanya’dan ziyade, bir tüketim toplumu olan ABD’ye daha yakındır. 2007’ye kadar bu oran ortalama olarak yaklaşık yüzde 68 iken, 2014’lerden itibaren yüzde 60 altına inmiştir. Almanya’da bu oran yaklaşık ortalama yüzde 53 iken, ABD’de yüzde 68 civarındadır. Türkiye’de tüketim oranın bu kadar yüksek olması fiyatlar üzerinde bir talep baskısı yaratmaktadır. Bunun etkisini hem fiyatlarda hem çok yüksek cari açıkta görüyoruz. Yani bu anlamda iç ekonomik faktörleri düşündüğümüzde hem arz (üretken olmayan yatırımlar) hem de talep (yüksek tüketim eğilimi) enflasyonu yukarı çekme eğilimi göstermiştir.

Sonuç olarak bu dönem için şunu söyleyebiliriz, enflasyonun yönü bu üç faktörün (kurumsal çerçeve, dış faktörler ve iç faktörler) etkisi altında gelişti. Bu faktörlerin net etkisi bir önceki döneme göre (1990’lı yıllar) enflasyonu aşağı çekme konusunda daha başarılı oldu. Fakat bu etkilerin kombinasyonu tek haneli bir enflasyon düzeyinde tutunmayı sağlasalar da karşı etkiler bandın üst kısmında kalmasına neden oldu.

İkinci dönemin (2017-2020) hikayesi aynı mekanda geçse de farklı senaryolar söz konusudur. Herşeyden önce kurumsal çerçevede ciddi bir kötüleşmenin ortaya çıktığını görüyoruz. 2016 yılından itibaren bütçe açığında ciddi bir artış olduğu görülüyor. Bütçe açığının milli gelire oranı sürekli bir şekilde artarak 2019’da ilk defa -yüzde 3 düzeyinde gerçekleşmiştir. Kurumsal yapının diğer bir önemli bileşeni olan Merkez Bankası bağımsızlığında da ciddi bir yıpranma söz konusudur. Son iki yıl içinde cumhuriyet tarihinde görülmemiş bir şekilde üç Merkez Bankası Başkanı gördük. Bunlardan ikisi görevden alındı. Kurumsal çerçevenin bu şekilde bozulmuş olması kaçınılmaz olarak belirsizliği ve dolayısıyla da fiyatlandırma davranışlarını olumsuz etkiledi. Bunu yatırımların azalmasından, döviz kuru değer kaybından, ülke riskinin (CDS) artmasından, dövize yönelen geniş bir insan kitlesinin ortaya çıkmasından çok net görüyoruz. Bu anlamda ortaya çıkan üretim maliyetlerinin enflasyon üzerinde yukarı doğru bir baskı kurduğu açık.

İkinci dönemde dış faktörlerin etkisine geldiğimizde ise, finans kanalı üzerinden, özellikle sermaye girişlerindeki azalma ve çıkışların döviz kuru üzerinde ciddi değer kaybına neden olduğunu görürüz. Bu yüzden bu dönem bir önceki dönemden farklı olarak genel anlamda yerli paranın değer kayıplarının ortaya çıktığı bir dönem oldu. Doların 2017 yılı başında yaklaşık 3.5 seviyesinde olduğunu düşünürsek ki bugünkü değeri bunun iki katından daha fazladır, değer kaybının düzeyi daha iyi anlaşılır. Dolayısıyla enflasyonu bu dönemde konjonktürel olarak belirleyen en önemli faktör döviz değer kayıpları ile oluşan maliyet enflasyonudur. Uluslararası ticaret etkisi ile ortaya çıkan üretim potansiyelindeki daralma bu dönemde de etkisini sürdürdü. Çin’den yapılan ithalat geniş bir yerli üretim yelpazesini olumsuz etkileyecek şekilde yüksek seyretti.

İç faktörlerin etkisini üretim ve talepteki değişimden anlayabiliriz. Bu dönemde üretken yatırımlardaki kronik azalmaya ilave olarak 2018 yılındaki borç krizi firmaların üretimlerini daha da kısmalarına neden oldu. İç talep konusunda ise birbirini ters yönde etkileyen iki faktör etkili oldu. Bunlardan biri dış finansman imkanlarının daralması ve artan belirsizlikle birlikte özel bankaların kredilerini genişletmekte isteksiz olmaları, siyasi otoriteyi düşük faiz politikası ve kamu bankaları aracılığıyla kredi genişlemesi yoluna yönlendirdi. Yerli kredi imkanları ile desteklenen talep fiyatları belirli bir ölçüye kadar yukarı yönlü etkiledi. Fakat diğer etki bu etkinin tersine fiyatları dizginleyen bir talep faktörü oldu. Bu dönemde artan işsizlik, reel ücretlerdeki düşme ve artan belirsizlik talebi sınırlandırdı. Net etki, tüketimin gelir içindeki payının düşmesinde de görebileceğimiz gibi aşağı yönlüdür. Sonuç olarak, bu dönemde kurumsal bozulma ile artan risk algısı, döviz kurunun maliyet etkisi ve sınırlı üretim arzı, talepteki gerilemeye rağmen enflasyonu arttırdı. Bu dönem aynı zamanda AKP döneminde enflasyonun en yüksek (yüzde 14-15), büyümenin ise en düşük (yaklaşık yüzde 3) olduğu bir dönemdir. Bu durum aslında enflasyonun arz yönlü olduğunu göstermesi açısından da önemlidir.

Bu anlamda ikinci dönemin enflasyon dinamiği ilk dönemden birçok açıdan ayrışmaktadır. İlk dönemin enflasyonu büyük oranda tercih edilen büyümenin niteliğinden kaynaklanmaktadır. Bu anlamda enflasyon büyümenin bir yan etkisidir. Bu dönemde kurumsal çerçevenin kalkanı altında artan sermaye akımları ile aşağı yönlü bir eğilim gösteren enflasyon, ters yönlü etkide bulunan sınırlı üretim kapasitesi ve artan taleple bir türlü tek haneli bandın altına inemedi. Fakat ikinci dönem neredeyse herşeyi ile birbirinden farklı bir seyir izledi: kurumsal yıpranma, sermaye akımlarının yönünün değişmesi ve iç talepteki nispi daralma. Buna 2018 krizinin borç yükü eklendiğinde firmaların üretimlerini daha da kısması eklendi. Türkiye’de ilk dönemin enflasyon dinamikleri ile dünyanın önemli bir kısmında, özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki dinamikler örtüşmektedir. Düşük enflasyon düzeylerindeki bu genel başarıda, ülkelerin hem global anlamda enflasyonu baskılayan ortak dış faktörlere maruz kalmaları hem de stabilizasyon politikaları ve kurumsal düzenlemelerinin oluşmasında bir “enflasyon bilinci”nin etkili olduğu görülmektedir.

Türkiye’nin enflasyonu düşürmede bu kadar zorlanmasında özellikle üretim kısıtının ve son dönemde azalsa da yüksek talebin çok etkili olduğunu düşünüyorum. Bunu talep artışlarının yerli üretimden çok fiyatlara ve ithalata kolayca yansımasında da görüyoruz. Yani Türkiye’de talep uyarlanması fiyat ve ithalat üzerinden gerçekleşiyor. Tarihte cari açığı bu kadar uzun süre ve bu kadar yüksek düzeyde sürdürmüş çok az ülke vardır. Bu durum sadece döviz kurunun doğru fiyatlanmadığı (rekabetçi kur) ile açıklanamaz, ülkede ciddi bir üretim problemi vardır. Bu yüzden ilk dönem için enflasyonu basitçe bir Merkez Bankası başarısızlığı gibi sunmak yanlış olur. Bu daha çok, ciddi bir iktisadi büyüme planına sahip olmamaktan kaynaklanan politik bir zaafiyettir. Bu anlamda enflasyon Türkiye özelinde bir piyasa başarısızlığıdır. İkinci dönem ise daha direkt olarak politik bir başarısızlıktır. Yapısal üretim zafiyeti ile birlikte artan politik risk fiyatlandırma davranışlarını olumsuz etkilemiştir.

İnsanların ortaya çıkan enflasyon maliyetlerinden kaçınma mekanizmaları onu daha kalıcı hale getirir. Kaçınma mekanizmalarından biri enflasyon düzeyinde ücret artışıdır. Bu da fiyat-ücret döngüsüne neden olur. Fakat Türkiye bu döngünün içine girmedi çünkü son birkaç yıldır ücretler enflasyon artışı kadar artmadı. Bu durum alım gücündeki düşüş anlamına geldiğinden, insanların enflasyondan neden bu kadar şikayet ettiklerini anlayabiliyoruz. Diğer bir kaçınma mekanizması, dövize yönelmektir. Döviz işlemlerine konan her türlü işlem maliyetine rağmen insanlar dövize yönelmeye devam ettiler. Bu ikinci “enflasyondan kaçış planı” bir önceki durumdan farklı olarak enflasyonu sürdüren bir mekanizmanın da başlatıcısı oldu. Hanehalklarının ortaya çıkabilecek maliyetlerinden bu anlamda kaçınmaya çalışmaları enflasyonu daha da kalıcı hale getirir. Bir müddet sonra enflasyon artık kendi kendisinin nedeni olur (geri besleme etkisi). Çünkü enflasyon dinamiği atalet içeren bir dinamiktir ve aynı zamanda asimetriktir, yani düşmesi yükselmesinden zordur.

*Prof. Dr., Yıldız Teknik Üniversitesi İktisat Bölümü