Türkiye’de KÖİ sözleşmelerinde revizyonların nedenleri ve sonuçları II*

Uğur Emek**

Bir önceki yazıda, Dünya Bankası çalışmasından hareketle; eksik KÖİ sözleşmelerinde özel sektör işletmesi lehine sık sık yapılan revizyonların sosyal refah üzerindeki olası olumsuz etkilerine değinmiş ve sözleşmelerin tam yazılması ve etkili uygulanması için yapılması gerekenleri belirtmiştim. Şimdi, Türkiye özelinde KÖİ sözleşmelerinin hazırlanma sürecini ele alacağım.

Öncelikle belirtmeliyim ki Türkiye’de gerçekleştirilen KÖİ projelerinde yatırım tutarları çok büyüktür. Aşağıdaki grafikten de görüleceği üzere 2007-2015 yılları arasında Türkiye’de finansmanı sağlanan sözleşmelerin ortalama büyüklüğü yaklaşık 665 milyon ABD dolarıdır (grafiği büyütmek için üzerini tıklayınız). Yani ortalama proje büyüklüğü açısından Türkiye 44 üst-orta gelir grubu ülke içerisinde Rusya’dan sonra ikinci sıradadır. Bazı projeler milyarlarca dolarlık yatırım tutarına sahiptir (Türkiye’de büyük projeler ‘mega’ olarak isimlendirilmektedir. Mega bilgisayar dilinde milyon demektir. Milyarın karşılığı ise ‘giga’dır. Bu çerçvede, milyar dolarlık KÖİ projelerinin ‘mega’ yerine ‘giga’ olarak isimlendirilmesi daha manidar olacaktır).

.

GİGA PROJELERDE EKSİK SÖZLEŞME SORUNU 

Projelerin aşırı büyütülmesinin siyasi, ekonomik ve teknik olmak üzere çeşitli gerekçeleri bulunmaktadır (Büyük projeler konusunda ayrıntılı bir değerlendirme için İngilizce şu akademik çalışmaya bakılabilir). Nedeni ne olursa olsun, projeleri büyütmenin en önemli yöntemi talebi büyük göstermektir. Bir projenin ne kadar çok kullanılacağına inanıyorsanız ve inandırıyorsanız, kapasiteyi de o kadar büyütürsünüz. Talep tahminlerinin yüksek olmasının iki gerekçesi olabilir: Birincisi, tahminciler aşırı iyimser olabilir ve gelecekle ilgili beklentileri çok olumludur. İkincisi, kapasiteyi gereğinden fazla büyütmek için manipülasyon yapmaktadırlar. Ancak tahmin gerçekçi değilse, kaynak tahsisatında önemli bir savurganlık yapılmış olur. Bu durumda, öncelikle finansal ve ekonomik açıdan verimli olmayan bir proje seçilmiş olur. Ayrıca, daha yüksek fayda/maliyet oranına sahip başka bir projeden de vazgeçilmiş olunur.

Bunların yanı sıra, büyütüldükleri ölçüde projeler daha da karmaşık hale getirilir. Uzun süreli giga KÖİ projeleri karmaşıklaştığı ölçüde eksik sözleşme sorunu daha da ağırlaşır. Eksik sözleşme sorununun üstesinden gelmek için, ayrıntılı fizibilite çalışmaları yapılmalı ve bu çalışmalarda paydaş katılımına önem verilmelidir. Unutulmamalı bir proje dünyada gerçekleştirilecek ilk ve en büyük proje ise o projenin sahipleri de o projenin nasıl yapılacağını bilmiyordur. Çünkü ilk ve en büyük projedir ve daha önce hiç kimse böyle bir şey yapmamıştır. Otomobil kullanmak için alınan B sınıfı ehliyetle; hadi kamyon (C sınıfı), hadi otobüs (D sınıfı) ve hadi hadi de iş makinası (G sınıfı) kullandınız. Ancak jet pilotu da olamazsınız. Bu nedenle büyük projelerin fizibilite çalışmalarında paydaş katılımcılığı çok önemlidir. Maalesef bu da Türkiye’de pek de rastlanmayan bir durumdur.

MEVZUAT

Yasal olarak KÖİ projeleri geliştirilirken öncelikle projenin teknik, finansal, ekonomik, çevresel, sosyal ve hukuki açılardan yapılabilirlikleri analiz edilmeli, bu çerçevede riskler belirlenmeli ve paydaşlar arasında optimal biçimde paylaştırılmalıdır. Bu hesaplamalar neticesinde KÖİ projeleri; kamu finansmanıyla gerçekleştirilen geleneksel tedarikten daha düşük maliyetli ise yola devam edilmeli, aksi takdirde KÖİ projesinden vaz geçilmelidir.

UYGULAMA

Türk Hava Yolları eski Yönetim Kurulu Başkanı (THY) Hamdi Topçu’nun anılarını anlattığı yeni bir kitabı çıktı. Anılardan birisi de İstanbul Havalimanı’na ilişkindir. Topçu bu konuda özetle şunları söylemektedir: 2011 yılında, THY tarafı yeni havalimanı yapmak yerine, Atatürk Havalimanına yapılacak ilave bir pist ve terminal ile kapasite sorununun daha kısa sürede ve daha düşük maliyetle (2 milyar dolar) çözeceğini belirtmiş. Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ)/Ulaştırma Bakanlığı tarafı pist yapımının 15 milyar dolara mal olacağını ve yeni havalimanının da öngörülen pist yapımı süresi içerisinde, 2015 yılında açılabileceğini ifade etmiş. (pist ve havalimanı yapımı aynı şey mi? Nitekim, yeni havalimanı 4 yıl gecikmeyle 2019 yılında açıldı, u.e.). DHMİ tarafına pist yapım işinin nasıl olmayacağını anlatın talimatı verilmiş ve katılanlar da tembihlenmiş. Dönemin Ulaştırma Bakanı Binali Yıldırım, yeni havalimanı ihalesinin 1 ay (yazıyla BİR AY) içerisinde yapılacağını ifade etmiş. Bakanlıktaki son döneminde, yeni havalimanına son eseri olarak imza atmak istiyormuş (yani, yeni havalimanı projesinin önemli bir gerekçesi de teknik olmaktan ziyade siyasiymiş, u.e.). Devasa bir yatırım ayrıntıları belirlenmeden, kısa bir şartnameyle ihaleye çıkartılmış. Süreç uzadıkça uzamış. Kazanan gruba yer tahsisi, ancak havalimanının açılması öngörülen tarih olarak belirlenen 2015 yılında yapılmış. Topçu’nun deyimiyle kervan yolda düzülmüş (s. 243-246).

KÖİ projelerinin fizibilite çalışmalarındaki özensizlikler konusundaki tek gösterge sadece Topçu’nun anıları değildir. Dünya Bankasının 135 ülkenin KÖİ’leri hazırlama, satın alma ve yönetme kapasitesini değerlendirdiği bir çalışmaya göre Türkiye’nin performansı maalesef iç açıcı değildir. Bu çalışmaya göre, Türkiye’de ekonomik analizlerde, risk hesaplamalarında, geleneksel tedarik ve KÖİ projelerinin değerlendirilmesinde, projelerin finansmana erişim kabiliyetinin incelenmesinde ve projelerinin mali dengesinin değerlendirilerek mali yükünün hesaplanmasında SPESİFİK BİR YÖNTEM bulunmamaktadır (s. 208).

Türkiye’nin KÖİ fizibilitelerini hazırlama konusundaki kapasitesinin yetersizliğine, sadece uluslararası çalışmalarda değil, resmi metinlerde de vurgu yapılmaktadır. Onuncu Kalkınma Planı KÖİ Özel İhtisas Komisyonu raporunda projelerin hazırlık çalışması sürecine ilişkin çarpıcı değerlendirmeler yapılmaktadır. Kamu kurumları tarafından piyasaya çıkarılan kimi projelerin ayrıntılı ön hazırlık çalışması yapılmıyormuş. Bu kapsamda, ilgili tüm kurumların katkılarının alınması gerekiyormuş, bu katkılar görüş verme şeklinden ziyade projenin tüm aşamalarında beraber çalışma şeklinde olmalıymış (paydaş katılımı, u.e.). Bu yaklaşımla, projenin her aşamasında tüm tarafların tecrübelerinden faydalanılma imkanı da elde edilecekmiş (s. 56).

Bunun yanı sıra, proje geliştirme çalışmaları başarısız ve eksiksiz yapılıp, yoruma açık hususlar bırakıldıkça, firmalar ‘nasıl olsa ihaleyi aldıktan sonra uzlaşarak çözeriz’ mantığı ile davranıyorlarmış (fırsatçı davranış ve sözleşme revizyonu, u.e.) Çünkü ihaleden sonra ortaya çıkabilen sistemik sorunlar hem projeleri geciktiriyor, hem de firmalar ve kurumlar açısından zaman, emek ve mali kayıplara sebep oluyor, hem de genel olarak ülkenin yabancı yatırımcılara ve bankalara karşı görünümü zora sokuluyormuş (s. 57).

SONUÇ YERİNE

KÖİ ÖİK raporundaki bu ifadeler Türkiye’deki KÖİ projelerindeki eksik sözleşme, fırsatçı davranış ve sözleşme revizyonu konularını mükemmel biçimde özetlenmektedir. Sonuç olarak, mevzuata uygun hazırlanmayan fizibilitelere dayanan projeler zamanında gerçekleştirilmemekte, proje finansmanının temininde güçlükler yaşanmakta, Osmangazi Köprüsü ve Zafer Havalimanı gibi projelerde talebin çok üzerinde gelir garantileri verilmekte, Bilkent Şehir Hastanesi örneğinde olduğu gibi KÖİ yöntemi geleneksel tedarikten daha pahalıya mal olmakta ve özel sektöre avantaj sağlayan sözleşme değişiklikleri yapılmaktadır.

Son hatırlatma, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu der ki, “her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, .. sorumludur .. hesap vermek zorundadır.” (m. 8).

*Bu yazı ilk olarak uemekblogspot.com'da yayınlanmıştır.

**Prof. Dr.