Yerel özerklik demokratik yapılanmanın ön koşuludur

Nazım Tural*

Büyük kentlere olan yoğun göç; altyapı, çevre, konut gibi sorunları ülkemizin öncelikli gündemine getirirken; yoksulluk, işsizlik, şiddet gibi sosyal sorunlar toplum yapısında ciddi sarsıntılara neden olmakta, merkezi ve yerel yönetimleri çözüm yolunda zorlamakta, yeni arayışlara sevk etmektedir.

Günümüzde yaşanan sıkıntıların boyutları ve bugüne kadar kazanılan deneyimler, "yönetişim" kavramı ile açıklanan yeni bir yönetim anlayışını gündeme getirmiş bulunmaktadır. Yönetişim, yerleşik katı merkezi yönetim anlayışının sorunlara çözüm olmadığını; yerel yönetimlerin, sivil ve hükümet dışı demokratik toplum kuruluşlarının karar alma ve denetleme süreçlerine katılımını öngörmektedir. Demokrasi kavramının gelişimi, “temsili yönetim” anlayışı yerine “katılımcı demokrasi” kavramını getirmiştir. Bu yaklaşım da, halka en yakın hizmet birimleri olan yerel yönetimleri öne çıkaran bir değişimi, kısaca, yerel yönetimlerin -çağımızda gelişmiş olan- demokratik değerler çerçevesinde özerkleştirilmesini zorunlu hale getirmiş bulunmaktadır.

Merkezin ağırlıklı olduğu kamu yönetimi geleneğinin çok güçlü olduğu ülkemizde yerel yönetimlerin özerkleştirilmesi, demokrasi kültürünün gelişimi için öncelikle gereklidir. Yerel yönetimler, halka en yakın birimler olarak halkın katılımını teşvik eden, kamusal yükümlülükleri, siyasal bilinci ve sorumluluk duygusunu geliştiren özellikler taşır. Bu da ülkemizde yetersizliği yaşanan demokrasi kültürünü -tabandan başlayarak- geliştirmeye ve etkili demokratik birimler olarak demokratik rejimin sağlıklı işlemesine yardımcı olacağından ülkemiz için özel bir önem taşımaktadır.

Siyasal sistemimiz ve demokratik yapılanmamız için uzun yıllardır örnek aldığımız Avrupa’da demokrasi kültürünün gelişiminin, büyük ölçüde bağımsız kent devletleri geleneği üzerine geliştiği, ulusal birliklerin kurulması, ardından kurulan devletlerin, kentler veya bölgeleri de içine alan devletler oldukları hatırlanacak olursa ulusal demokratikleşmenin önce yerel yönetimlerde başladığı kabul edilmelidir.

Ülkemizin yönetim yapılanmasında görülen katı merkeziyetçilik ve demokratik katılımın eksikliğini -siyasi iktidar tarafından da kabul edilmesine ve Avrupa sistemine katılım ve demokratikleşme yükümlülüklerine karşın-, değiştirme yönünde bir adım atılmadığı gibi; merkezi otoritenin genel düzenleyici ve denetleyici fonksiyonu artırılarak yerel yönetimlerin anayasada öngörülen sınırlı özerkliğini bile zayıflatan, muhafazakar ve merkezci bir görüşün hüküm sürdüğü görülmektedir.

Son yıllarda yaşanan yönetim yapılanması ve yerel yönetimlere ilişkin politikalar ve siyasi kararlar; yerel yönetimler ve yerel demokrasi kültürünü geliştirmeye katkı yapmaktan, kaynakların verimli kullanımı gibi ilkeleri geliştirmeden uzak olduğu gibi, tam tersine merkezi idarenin yerel birimleri olarak valilik ve il özel idarelerini güçlendirme yanında sivil toplumu da dışlamaktadır.

Katılımcı, çoğulcu bir yönetim, öncelikle yerel yönetimlerin demokratik bir yaklaşımla güçlendirilmesini ve sivil toplum örgütlerinin yerel yönetim sürecine katılımını zorunlu kılmaktadır. Yerel demokratik yapılanma ve demokratik kültürün tabandan gelişimi, aynı zamanda kaynakların etkin ve verimli kullanımına olanak verecektir.

AK Parti Programı ve Yerel Yönetimler AK Parti Programının yerel yönetimlere yönelik izleyeceği politikaları özetleyen bölümü, siyasi iktidarın çağdaş yerel demokrasi ilkelerini hayata geçireceğini ifade etmekte; dahası, ülkemizce kabul edilen Avrupa Özerklik Şartı’na konulan çekincelerin de kaldırılacağı geniş bir özerklik anlayışını yansıtmaktadır:

"Kamu Yönetiminin güç ve yetkilerinin merkezde toplanması yerine, olabildiğince fazla yetki, görev ve fonksiyonların yerel yönetimlere devredildiği ve birçok devlet fonksiyonlarının yerinden yönetim esasına göre gerçekleşebileceği bir devlet anlayışına süratle geçilecektir.

Yerel Yönetim: Çağımız bir yönüyle küreselleşme çağı, diğer yönüyle yerelleşme ve yerel yönetimlerin devlet sistemleri içindeki ağırlıkların arttığı bir çağdır.

Artık demokrasi sadece bir seçme ve seçilme rejimi değil, aynı zamanda katılma ve işbirliği rejimi olarak algılanmaktadır. Bu katılım ve işbirliğini gerçekleştirecek temel birimler ise yerel yönetimlerdir. Türkiye’de kamusal yasamı ilgilendiren birçok diğer konuda olduğu gibi, mahalli idareler alanında da asıl sorun, demokrasimizin derinlikten yoksun oluşudur. Yapılması gereken, katılımcı ve çoğulcu demokrasinin günümüzde yaygınlık kazanan ilke ve uygulamalarını yine günümüz iktisat ve kamu yönetimi anlayışları çerçevesinde mahalli idareler alanına taşımaktır.

Partimiz bu doğrultuda ; Mahalli idarelere yerel ihtiyaçlara göre yönetim biçimlerini geliştirme yetkisini verecektir. .Yerel yönetimlerin kendi görevlerini yerine getirebilmesi için gerekli harcamaları karşılayacak düzeyde ve çeşitlilikte mali güce kavuşmalarını sağlayacaktır. .Yerel yönetimlerin karar alma süreci ve bazı faaliyetlerine sivil toplum kuruluşlarının katılımını sağlayacaktır. .Kendi alanlarıyla ilgili düzenlemelere gidilmeden önce yerel yönetimlere danışılması ilkesini getirecektir. .Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na uygun olarak, anayasal sistemimize yerel yönetim hakkının dahil edilmesini sağlayacaktır. Yerel yönetimlerin yargı yoluna gidebilme hakkı dahil tüm düzenlemeleri gerçekleştirecektir. .Yerel yönetimlerin denetim ve gözetiminin, korunmaya çalışılan çıkarların önemi ile orantılı olması ilkesini gözetecektir.” (https://www.akparti.org.tr/parti/parti-programi/)

Görüldüğü gibi, Avrupa ölçeğinde bir yerel yönetim ve demokrasi vaat edilmekte; ancak, uygulamada sorunlar yaşanmaya devam etmektedir.

Ülkemizde, yerel yönetimlere ilişkin temel ilkeler Anayasa Madde 127’de "Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir" şeklinde düzenlenmiş bulunmaktadır.

Bu maddenin esas itibariyle, "yerinden yönetim ilkesini" ve "merkezi yönetimin idari vesayet yetkisini" vurguladığı söylenebilir. Yerinden yönetim ilkesi ülkemizde yeterince açıklığa kavuşmamış olup, nasıl bir özerklik anlayışını yansıttığı anlaşılamamakta, siyasi iktidarlar bu ilkeyi kendi siyasi görüşlerine göre sınırlayabilmektedirler.

YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI

Avrupa sistemine katılmayı uzun yıllardır devlet politikası olarak benimsemiş olan ülkemizde, Avrupa sisteminde özerklik ilkelerini belirlediği kabul edilen; Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ülkemizce bazı çekincelerle de olsa kabul edilmiş, 1993’te yürürlüğe girmiş olup, uygulanması Avrupa Konseyi organlarınca denetlenmektedir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın önemli kısımları aşağıdaki gibi özetlenebilir;

Şartın 4. Maddesinde yerel yönetimlerin yasal yetkilerinin, merkezi veya bölge yönetimlerince zayıflatılamayacağı, kendilerine merkezi ve bölge yönetimlerince delege edilmiş yetkileri yerel koşullara uyarlamada takdir yetkilerinin olduğu, yerel yönetimleri doğrudan ilgilendiren konularda karar alma ve planlama aşamalarında kendilerine danışılacağı yer almaktadır.

Madde 5’te yerel yönetimlere önceden danışmadan ve referandum vb. yola başvurmadan sınır değişikliği yapılamayacağı düzenlenmektedir.

Şart’ın 6. Maddesinde, yerel yönetimlerin yerel ihtiyaçlara uygun etkin bir yönetim oluşturmada yetkili olacakları, örgütsel yapıları oluşturmalarının ve kendi personelini çalıştırabilmelerinin merkezi yönetimlerin aldığı kararlarla sınırlandırılamayacağı ifade edilmektedir. Ayrıca, yerel yönetimlerde görev alacak personelin liyakat esasına göre istihdamı, ücretlendirme ve eğitim imkanlarının sağlanması düzenlenmektedir.

Şart’ın 8. Maddesinde, vesayet denetimine ilişkin olarak; yerel yönetimlerin denetiminin anayasal ilkelere göre, bu ilkelere uyumu temin amacına yönelik olacağı; sadece merkezi veya bölge yönetimlerinden delege edilen bir yetkinin kullanılması halinde üst yönetimlerin uygunluk denetimi yapılabileceği ifade edilmektedir. Ayrıca, idari denetimin, korunması amaçlanan çıkarların önemi ile orantılı olabileceği ilkesi de getirilmektedir.

9. Maddede ise, anayasa ve ilgili hukuk çerçevesinde yerel yönetimlerin ulusal ekonomi kapsamında, yüklendikleri görev yükleri ile orantılı, yetkileri dahilinde serbest olarak tasarruf edebilecekleri yeterli mali kaynağın temin edilmesi öngörülmektedir.

TÜRKİYE'NİN ÇEKİNCE KOYDUĞU MADDE VE PARAGRAFLAR

Ülkemizin koyduğu çekinceler kısaca şunlardır:

-Yerel makamları doğrudan ilgilendirilen planlama ve karar süreçlerinde kendilerine danışılması,

-Yerel yönetimlerin iç örgütlenmelerinin kendilerince belirlenebilmesi,

-Vesayet denetimine, ancak vesayetle korunmak istenen yararlarla orantılı olması durumunda izin verilmesi,

-Mali kaynakların yerel yönetimlere tahsisinde önceden danışılması,

-Mali yardımların, yerel yönetimlerin kendi politikalarını uygulama özgürlüklerini ortadan kaldırmaması,

-Yerel yönetimlerin, uluslararası birliklere katılabilmeleri.

TÜRKİYE'NİN KAMUSAL YAPILANMASI VE YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİ

Ülkemiz kamusal yapılanması ve yerel yönetimlerin ne ölçüde Avrupa sistemiyle uyumlu olduğu, Avrupa Konseyi ve Avrupa Birliği’nin ortak ilgi alanı olarak her iki kuruluş tarafından düzenli olarak denetlenmektedir ve raporlar hükümete de sunulmaktadır.

Son yıllardaki raporlarda yer alan eleştirilerde, Türkiye’nin Avrupa sistemine katılım sürecinde imza ve yükümlülük altına girdiği kamu yapılanması ve başta Yerel Yönetimler Özerklik Şartı olmak üzere, yerel yönetimlere ilişkin sözleşmelerde yer alan temel ilkelerin sürekli ihlal edildiği ifade edilmektedir.

Avrupa kurumları yanında, Human Rights Watch ve Amnesty International gibi, saygın uluslararası insan hakları örgütleri de ülkemizdeki insan hakları ihlallerini ile getirirken, yerel yönetimlere yönelik politikalar ve uygulamalar ağır biçimde eleştirmektedir. Tüm eleştirilerde, son yıllarda ülkemizdeki demokratikleşme sorunları, insan hakları ihlalleri yanında özellikle serbest seçimlerle iş başına gelmiş belediye başkanları ve meclis üyelerinin siyasi kararlarla görevden alınmaları öne çıkmaktadır. HDP’li belediye başkanlarının hemen hepsinin siyasi kararlarla görevden alınmaları, başkan ve meclis üyeleri hakkında terör örgütü suçlamalarıyla dava açılması, tutuklanmaları ve mahkumiyetleri siyasi nedenlerle alınmış kararlar olarak değerlendirilmekte; hem Avrupa’ya karşı yükümlülüklerin hem de yürürlükteki anayasanın ağır biçimde ihlal edildiği dile getirilmektedir.

Avrupa Konseyi gözlemcileri, 31 Mart yerel seçimleri sonrası yayımladıkları raporda da, hükümete seçimleri normalleşmeye dönüş için bir fırsat olarak değerlendirme; seçilmiş başkanlar ve meclis üyelerinin görevlerini özgürlük içinde Özerklik Şartı ilkeleri ile uyumlu olarak yerine getirmelerini sağlama çağrısı yapmıştır. (https://www.coe.int/en/web/congress/-/congress-observer-delegation-calls-on-turkey-to-seize-)

Avrupa Birliği ise, 2019 Türkiye Raporu’nda, Cumhurbaşkanlığı sisteminin, kamu yönetiminin daha fazla siyasileşmesine yol açtığı uyarısını yapmış; 31 Mart seçimleri öncesi seçilmiş başkan ve meclis üyelerinin terör suçlamaları ile tutuklanmalarının ve yerlerine kayyum atanmasının ulusal ve Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası mevzuatın ihlali olduğunu ve yerel demokrasiye ciddi biçimde zarar verdiğini ifade etmiş, siyasi iktidarı eleştirmiştir.  (https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-turkey-report.pdf)

Son olarak içinde yaşadığımız “Korona salgınına” ilişkin, Birleşmiş Milletlerin ‘’Küresel Dayanışma, Paylaşılan Sorumluluk: COVID-19’un Etkilerine Karşı Sosyo-Ekonomik Karşılık Verebilme’’ başlığı ile yayımlanan, Mart 2020 tarihli raporu, yerel yönetimlerin rolüne özel bir vurgu yapmaktadır. Rapor, yerel yönetimlerin, yaşanan küresel salgında ön cephede yer aldıklarını; gereken sağlık ve sosyo-ekonomik önlemlerin alınmasında mali güçlerinin yeterliliğinin önemli olduğunu; önlemlerin etkin bir biçimde uygulanmasında ulusal hükümetlerle yerel yönetimler arasında diyalog ve işbirliği kurulmanın önemini açık biçimde vurgulamaktadır. (https://unsdg.un.org/sites/default/files/2020-03/SG-Report-Socio-Economic-Impact-of-Covid19.pdf)

* Avukat