İnşaatın politik ekonomisi: İnşaat sadece inşaat değildir

Ensar Yılmaz*

Türkiye’de mevcut iktidarın eleştirildiği en önemli konulardan biri inşaat sektörünü ekonomide çok baskın bir konuma getirmiş olmasıdır. Fakat inşaat sektörüne dair temel istatistikler aslında böyle bir durumun olmadığı izlenimini veriyor. 2005-2019 döneminde inşaat sektörünün (konut, ticari gayrimenkul ve altyapı inşaatlarını içermektedir) hem toplam üretimdeki payı hem de istihdamdaki payının yüzde 5 ile yüzde 8 aralığında dalgalandığını gösteriyor. Sektörde ortalama çalışan insan sayısı ise 1.5-2 milyon arasındadır. Bu oranlar dünya ekonomisinde inşaatın aldığı pay olan yüzde 10-15’in çok daha altındadır.

Sayılar inşaatın hem ülke sektörel dağılımı içinde hem de dünya genelinde öyle sanıldığı gibi baskın bir sektör olmadığını gösterdiğine göre neden kendi cüssesinden daha büyük bir tartışma ve ilgi alanı yaratıyor? Bu yazıda bu soruya dair kendi cevaplarımı sizle paylaşmak istiyorum. İnşaatı öne çıkaran nedenlerden birincisi, inşaatın büyük oranda girdi-çıktı üzerinden yarattığı (150-200’e yakın alt sektörle bağlantılı olması) zincirleme bir etki alanına sahip olmasıdır. Bu, büyük bir ekonomik kütlenin inşaat tarafından harekete geçirildiği anlamına gelir. İkincisi, inşaatın ülkenin üretim niteliğinde ve potansiyelinde yarattığı genel etkidir. Özellikle 2011 yılından başlayarak ve 2016’dan sonra daha da hızlanarak inşaat harcamalarının yatırım içindeki payı makine yatırımlarından ayrışmaktadır. Bu da üretimin üretkenliğinde bir yavaşlama olduğuna işaret eder. Üçüncüsü, inşaatın finansla kurduğu bağdır. İnşaatların sürdürülebilmesi için hem üretimin hem de talebin finanse edilmesi gerekir. Üretim finansmanında inşaat şirketleri borçlanır, talep finansmanında hanehalkları borçlanır. Türkiye’de inşaat şirketlerinin ciddi anlamda bir borç yükünün altında olduğunu biliyoruz. Buna ilaveten, kamu-özel işbirlikleri (KÖİ) projelerinin finansman biçimleri özel bir ilgi bir alanı yaratır. Kamu bankalarından alınan yüklü krediler ve döviz cinsinden alınan borçların hazine garantili olması bu ilginin temel kaynağıdır. İnşaata ilginin dördüncü nedeni, inşaat firmalarının mevcut iktidarla kurduğu ilişki biçimi ve kamu ihalelerinde belirli firmaların öne çıkmasıdır. Bu da doğal olarak kamuoyunun ilgisini çekmektedir. Dünya Bankası verilerine göre, Türkiye’de 5 inşaat firması dünyada en fazla ihale alan 10 firma arasındadır. Beşincisi, 2018 krizinde de gördüğümüz gibi, inşaatın krize oldukça açık bir sektör olmasıdır. Bu durum sektörün çok kırılgan ve döngüsel olmasından kaynaklanıyor. 2018 krizinden sonra inşaat sektörü diğer sektörlere göre ciddi anlamda küçüldüğünden 700 bine yakın insan işsiz kaldı. Yani sektörün konjontürel duyarlılığı da sektörü gündemde tutmaktadır. Son ilgi nedeni olarak, sektörün emek yoğun olması ve insanları ev sahibi yapmanın siyasilerin önem verdikleri bir konu olmasıdır. Seçim kazanmak için işsizliği azaltmak ve ev sahipliğini artırmak önemli bir politik duyarlılığa dönüşür.

Tüm bu nedenler siyasilerin ve kamuoyunun inşaata ilgi göstermesine neden olmaktadır. Bu, dünyanın her tarafında az çok böyledir. Fakat Türkiye’de inşaat bir büyüme stratejisi aracı olarak daha da öne çıkar. Bu anlamda inşaat, Türkiye’deki siyasetin iktisadi olanla bağını ve genel iktisadi eğilimleri anlamak için iyi bir analiz alanıdır. Bu yüzden “inşaat merceği” şu şekilde sınıflandırdığım bazı gelişmeleri görmemize imkan verir: (1) Gelir ve servet dağılımı (2) Üretim yapısının üretkenliği (3) Siyasilerin planlama ufku ve (4) İzlenen para ve maliye politikaları.

GELİR VE SERVET DAĞILIMI

İnsanların barınma ihtiyacı çok temel bir ihtiyaçtır. İnsanlar bu ihtiyacı gidermek için mülkiyet edinme (ev sahipliği) veya hizmet satın alma (kira) yoluna başvururlar. Türkiye’de yaklaşık 18 yıllık AKP iktidarı döneminde hanelerin kiracı sayısında ciddi bir artış oldu. TÜİK rakamlarına göre, 2002 yılında her 100 hanenin yaklaşık yüzde 19’u kiracı iken, 2018’de bu sayı artarak yaklaşık yüzde 28’e yükseldi. Bu daha fazla insanın kira lehinde daha fazla harcama ikamesinde bulundukları ve/veya daha az tasarruf yaptıkları anlamına gelir. Kiranın harcama içindeki payının yüksekliği haneleri bu tür tercihlere zorlar (bu pay ortalama yüzde 25’dir, daha fakirlerde bu yüzde 32’ye kadar çıkmaktadır). Fakat bu aynı zamanda, kira gelirleri olanların lehine bir durum yaratır çünkü bir grubun kira harcaması diğer bir grubun kira geliridir. Böylece daha yoksuldan (kiracıdan) daha zengine (ev sahibine) bir tür rant gelir transferi gerçekleşir. Bu durumu, hanehalkı yaşam koşulları ve gelir anketlerinde kira gelirlerinin toplam gelir içindeki payının artışında da gözlemliyoruz.

İnsanların büyük çoğunluğunun tek servet kaynağı sahip oldukları evleridir. Türkiye’de aynı dönemde kiracı sayısındaki artışın ima ettiği gibi ev sahipliğinde ciddi bir gerileme söz konusudur. 2002’de ev sahipliği oranı yüzde 73 iken, 2018’de yüzde 60’a kadar geriledi. Bu durum yeni hanelerin önemli bir kısmının daha yoksul ve dolayısıyla daha az ev sahibi olduklarına işaret eder. Peki bu dönemde üretilen bunca sayıda konutu nasıl anlamalıyız? Üretilen konutların bir kısmı servet eşitsizliğini daha da artıran birden fazla ev sahipliğine neden oldu. Evler insanların tamamı için bir ihtiyaç iken bazıları için bunun ötesinde aynı zamanda bir aktiftir, servetlerinin bir parçasıdır. Her aktif gibi gayrimenkul aktifi sermaye kazancı (fiyat değişimden gelen kazanç) ve gelir kazancı (kira geliri) yaratır. Her iki kazanç da gelir ve servet eşitsizliğini daha da kötüleştirir. Üretilen konutların önemli diğer bir kısmı da satılamadığından boş konutlar halinde kalmaya devam etmektedir.

Benzer bir gelir eşitsizliği durumu altyapı inşaatlarında da görülür. Kamusal niteliği fazla olan yolların, köprülerin ve hatta havalimanlarında sunulan hizmetlerin ciddi anlamda pahalı bir özel mala dönüşmüş olması hizmetlerden yararlanmada sınıfsal bir duruma da işaret eder. Pahalı olması bir dışlama etkisi yarattığı gibi (çoğunluğun bu hizmetlerden yararlanamaması durumu), projelerin sunduğu kolaylıkların ödeme imkanı olan zenginlerin “zaman kısıtı”nı da azaltan bir işlev kazanır. Bu yüzden, kamusal niteliği fazla olan bu hizmetlerin “kamu” dışında herkese bir şekilde faydası olduğunu söyleyebiliriz. Bu şekilde inşaat firmalarına “gelir transferi” yaratılırken, zenginlere de “zaman transferi” sağlanmaktadır.

ÜRETİM YAPISININ ÜRETKENLİĞİ

İnşaat sektörü büyük oranda üretken bir sektör değildir. İnşaat yatırım kalemi içinde olmasına rağmen, makine ve teçhizat yatırımının tersine üretime katkısı sınırlıdır. Altyapı gibi alanlarda hizmet üretimini sürekli hale getirdiği için üretime katkıda bulunduğu düşünülebilir. Fakat inşaat sektörünün önemli bir kısmı tek seferlik gelir üretimidir, o da inşaatın ortaya çıktığı dönemdir. Makineler gibi sürekli üretime katkıda bulunarak uzun bir süre ekonomik değer üretemez. Giresun’da sel ve İzmir’de deprem sonrası yapılacak binalar büyük oranda büyüme rakamlarına o yıl yansır ve sonra servet kalemi içinde yer alır. Yıkımlar sonrası yapılan konutlar kırılan cam gibidir, yenisi yerine takıldığında milli gelir artar.

Türkiye’de inşaatın öne çıkmasıyla yatırımların kompoziyonunda ciddi bir değişme olduğunu, özellikle 2011 yılından itibaren gözlemliyoruz. Bu, yatırımların üretken olmayan alanlara daha fazla kayması ve dolayısıyla ülkenin üretim potansiyelinin nispi anlamda genişlememesine neden olmaktadır. Bu yüzden, oluşan arz kısıtı, enflasyonun neden belirli bir düzeyin altına inmekte bu kadar zorlandığını anlamak açısından da yardımcı olabilir. Üretim kapasitesinin yeterince gelişmemesini daha somut olarak, bazı sektörlerde firmaların iş alanlarını inşaata kaydırmasında da gözlemliyoruz. Örneğin AR-GE çalışmalarını derinleştirmesi gereken ilaç şirketlerinin bazılarının (Abdi İbrahim’in NEF İnşaat’ı) inşaat işine girdiğini görüyoruz.

İnşaat sektörü her ülkede birçok etkinsizliğin üs merkezine dönüşme potansiyeli taşır. Bunlardan biri finansla kurduğu ilişkiden kaynaklanır, bir diğeri atıl kapasite yaratma temayülüdür. İnşa edilen konutların finansmanı genel olarak banka kredileri ile veya ABD’de olduğu gibi ciddi bir menkulleştirme süreci ile beslenen bir borç dinamiği yaratır. Türkiye’de şu an karşılaştığımız yüksek borçlanma düzeyinin en önemli sebebi 2009 sonrası artan global likidetinin yarattığı ucuz döviz ve düşük faizdir. 2009 yılında döviz kazancı olmayan şirketlere dövizle borçlanma imkanın verilmesi bu süreci daha da hızlandırdı. İnşaat firmaları borç kervanına çoğu zaman en önde katılan yolculardır. Türkiye’de şu an inşaat şirketlerinin toplam borcu oldukça yüksektir, yaklaşık 42 milyar dolardır. Normalde bu kervana hanehalkları da ev kredi talepleri ile katılır. Fakat hanehalkı katılımı çok yüksek olmadı çünkü hanehalkları bu dönemde bu tür bir hezeyana kapılacak kadar iyimser olmadıkları gibi gelir kazançlarındaki iyileşme de bunu teşvik edecek düzeyde değildi. Dolayısıyla insanların ev sahibi olma hayalleri ile finans ve inşaat şirketlerinin kâr ihtiraslarından beslenen bir kriz çıkmadı tam anlamıyla. Bu yüzden 2018 krizi büyük oranda inşaat şirketleri ile sınırlı kaldı.

İnşaat sektörü genel anlamda aşırı üretimde temayülü gösteren bir sektördür. Örneğin, 2008-10 arasında ABD, İspanya ve İrlanda’da satılamayan ve terk edilmiş görüntüsü veren çok sayıda konut alanları ortaya çıktı. Benzer bir durum 1980’lerde Japonya’da, Asya krizi öncesinde ve bugün Çin'de de söz konusudur. Son dönemlerde Türkiye’nin hemen hemen her ilinde yükselen binaların önemli bir kısmı boştur. Bu durum, büyük oranda inşaat şirketlerinin aşırı üretimi sonucu oluşan bir arz fazlası durumudur (talep eksikliğinden ziyade). Satılan malın niteliği, yani dayanıklı bir mal olması, şirketlere bekleme imkanı verdiğinden bir tür fiyat yapışkanlığı ortaya çıkar. Dolayısıyla, arz uzun bir süre talepsiz kaldığından binalar yıllarca boş bekleyebilir. Arz fazlalığını eritmek için hükümetin başvurduğu yöntem, konutlar sanayi ürünleri gibi ihracat edilemediğinden, faiz indirmek ve yeni vatandaşlar üretmek (vatandaşlığı satma) şeklindedir.

Konuttaki arz fazlalığı devletin bizzat dahil olduğu diğer büyük projelerde atıl kapasite olarak karşımıza çıkar. Bu, büyük oranda projelerin optimal ölçek, lokasyon ve projeksiyona sahip olmamasından kaynaklanır. Bu duruma hemen her projede şahit oluyoruz. Havalimanlarının birbirine yakın alanlarda ve aşırı düzeyde büyük inşa edilmesinden tutun, hemen her ile yapılan devasa büyüklükte stadyumlarda görüyoruz (doluluk oranları oldukça düşüktür). Bunu şehir içi hastane lokasyon çeşitliliğini ortadan kaldıran ve estetikten yoksun aşırı büyük şehir hastanelerinde de görüyoruz. Benzer şekilde üniversitelerin uygun bir öğrenci ölçeğine kavuşmasını engelleyen birbirine komşu her ilde yükselen üniversite binalarında da görüyoruz.

SİYASİLERİN PLANLAMA UFKU

İnşaatın ekonomiyi harekete geçirme potansiyeli, emek yoğun olması ve ev sahipliğinin önemli olması gibi nedenler inşaatın politik olarak araçsallaştırılmasını kolaylaştırmaktadır. Özellikle faiz esnekliğinin yüksek olması (kredi kanalı) inşaat sektörünü yönlendirmeye imkan verir. Bu, sadece bizde değil, ABD’de de global krize giden yolda konut kredi havuzunu artırmak için kurulan kurumların (Freddie Mac ve Fannie Mae) varlığı ve bunun için siyasetçilerin yönlendirmede bulunması gözlemlenen bir durumdu. Fakat inşaat daha önce belirttiğim gibi üretken bir alan olmadığından üretime katkısı sınırlıdır ve bu yüzden de üretim artışı için sürekli üretilmesi gerekir. Bu siyasiler için bağımlılık yaratan bir tür “narkotik etki”ye sebep olur. İnşaat bağımlılığı da her bağımlılık gibi “ana odaklanma” eğilimi yaratır, zaman ufkunu daraltır (iktisatçıların tabiri ile düşük iskonto oranına sahip olma durumu) ve geleceği düşünme yetisini buharlaştırır. Ve inşaat, yine diğer bağımlılıklarda olduğu gibi döngüseldir, sert yükselmeler sert düşüşleri beraberinde getirir. Yani işler kötüye gittiğinde inşaat sektörü aynen yükselmesindeki hızına benzer bir şekilde süratle inişe geçer. En yakın örnek, 2018 kur krizi sonrası bir yıl içinde sektörde ortaya çıkan yüksek istihdam kaybı ve küçülmedir.

Diğer yandan, inşaatın iktisadi hızı ile siyasilerin politik sabırsızlıkları arasındaki bu yoğun ilişki onları aynı zamanda inşaat şirketlerine de yakınlaştırır. Bu da, benim Türkiye'de “politik firma” dediğim bir organizasyonun ortaya çıkmasına neden olur. Karşılıklı fayda üzerine kurulan siyasetçi ve inşaatçı ilişkisi bir simbiyotik ilişkiye dönüşür. Bu ilişki biçiminin, bu ilişkinin sınırlarını aşan bir şekilde ülke ekonomisi üzerinde ciddi tahribatlar yarattığını düşünüyorum. Kamu ihale yasasının sürekli değiştirilmesi ile rekabetin, şeffaflığın, hesap verilebilir olmanın ve etkinliğin ülkeye sirayet eden çok ciddi zararları olduğu çok açıktır.

PARA VE MALİYE POLİTİKALARI

İnşaat sektörünün faize olan yüksek duyarlılığının para politikası oluşumu üzerinde önemli etkisinin olduğunu düşünüyorum. Faizlerin bu kadar düşük tutulması arka planında sektörün dinamiklerinin dikkate alındığını gösteriyor. Bu anlamda, “inşaat”, Ataşehir’de merkez bankasının sadece binasını değil, para politikasını da belirli ölçüde inşa etmektedir. Bunu daha önceki bir yazımda da belirttiğim gibi, bu durum AKP iktisat politikalarının “piyasa Keynesyen” olması ile çok yakından ilişkilidir. Diğer yandan, inşaatın maliye politikası ile ilişkisi daha yaygın ve karmaşıktır. Örneğin, kamu bütçesinden inşaat kaynaklı çok sayıda maliyetin ortaya çıktığını görüyoruz. Sağlık Bakanlığı bütçesinde artan inşaat harcamalarından (şehir hastanelerine), inşaat firmalarının kurtarılmaları, vergi indirimleri, borç yüklerinin kamulaştırılması, yolcu garantisinden kaynaklanan maliyetler ve buna benzer çok sayıda kamu bütçesini negatif etkileyen durum söz konusudur. Kamu bütçesinin şekillenmesinde, mevcut hükümetin şehir rant gelirleri ile kurduğu ilişki de çok belirleyici oldu. Özellikle imar afları ile tek seferlik gelir kaynakları arayışı pragmatizmine yöneldi. Dolayısıyla, daha etkin ve adil bir vergilendirme çabası hep ötelendi.

Sonuç olarak, inşaat sektörü çoğu zaman siyasetçilerin araçsallaştırdığı, inşaat şirketlerinin aşırı kâr motivasyonuyla hareket ettiği ve finansın da tahrik ettiği iktisadi bir fay hattıdır. Eşitlikçi, sürdürebilir ve akıllı bir büyümenin önünde engel olma potansiyelini içinde barındırır. Asıl olan, insanların temel konut ihtiyaçlarının karşılanması ve ulaşılabilir altyapı hizmetlerinin üretilmesidir. Türkiye’de sadece mevcut iktidarla sınırlı olmayan bir şekilde inşaat her zaman bir sermaye birikim alanı olmuştur. Ülkede tarihsel olarak inşaat faaliyetleri ile birikim yapmayan çok az sayıda büyük şirket vardır. Kentsel dönüşüme zengin semtlerden başlanmış olması da (genelde CHP’li belediyeler) bu ülkede inşaat alanında kendisini gösteren bir “rantçı zihin dünyası”nın ne kadar yaygın ve yerleşik olduğunu göstermektedir. Kanal İstanbul projesine bu kadar kilitlenmenin arka planında da bu zihin dünyası vardır. 

*Prof. Dr., Yıldız Teknik Üniversitesi İktisat Bölümü