Kayyım sistemi yerinden yönetimi ortadan kaldırdı

31 Mart 2024 tarihinde yapılan Mahalli İdareler Genel Seçiminde Mehmet Sıddık Akış DEM adayı olarak Hakkari Belediye Başkanlığı seçimine katıldı ve seçim sonucunda geçerli oyların yüzde 48,92’sini alarak belediye başkanı seçilmişti. Akış, İçişleri Bakanlığı’nın 03.06.2024 tarihli kararıyla 5393 sayılı Belediye Kanunu m.47 uyarınca görevinden uzaklaştırıldı ve yerine de Hakkari Valisi Ali Çelik, belediye başkanı daha doğrusu kayyım olarak atandı.

Yasal dayanağını 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 45 ve 46. maddelerinden alan bu idari tasarruf beraberinde birçok tartışmayı da getirdi. Kuşkusuz işlemin siyasal, hukuki ve idari yönden birçok anlamı, sonucu var. Meseleyi siyasi mülahazalar dışında sadece idare hukuku ve anayasal düzen açısından tartıştığımızda bile karşımıza esaslı hukuki problemler çıkmaktadır.

Kayyım sisteminin dayanağı olan düzenleme bu haliyle merkezi idarenin tamamen keyfi iddia, değerlendirme ve yorumlarla seçilmiş bir belediye başkanını terör örgütlerine yardım ve yataklık ettiği iddiasıyla görevinden rahatlıkla uzaklaştırabilmesine olanak tanımaktadır. Oysa ki Anayasa m.38/4’de “Suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar, kimse suçlu sayılamaz” hükmünde ifadesini bulan “Masumiyet Karinesi’’ de bu yasal düzenleme ile tamamen ortadan kaldırılmıştır. Anayasa hilafına siyasal iktidarların değerlendirmeleri, yargı kararlarının yerini almıştır. Seçimle işbaşına gelmiş yerel temsilcilerin, kesinleşmiş bir mahkeme kararı olmaksızın siyasal iktidarın politik değerlendirmeleri ile suçlu olarak kabul edilme olanağı sağlanmış bulunmaktadır. Bu durum, mahkeme kararı olmaksızın idari kararlarla kişilerin suçlu kabul edilmeleri olanağının idari makamlara verilmesidir. Anayasa md 9’da ‘yargı yetkisi mahkemelere’’ verilmiştir. Hiç kimse veya organ, kaynağı Anayasa’da olmayan bir yetkiyi kullanamaz. Kayyım sisteminin uygulanış şekil ve usulleri sözü edilen Anayasa ilkelerini ihlal etmektedir.

KAYYIM SİSTEMİ TÜRK DEMOKRASİSİNİN GELECEĞİ AÇISINDAN TEHLİKELİ

İdare hukuku açısından kamu hizmetinin, kamu yararı gözetilerek ve toplumun ihtiyaç duyduğu hizmetlerin etkili ve verimli olarak sunulabilmesi için merkezi yönetim ve yerinden yönetim şeklinde ayrı ayrı yönetimler oluşturmuştur. Bunun hem nedeni hem de amacı demokrasi, kamu yönetimin etkinliğinin-verimliliğinin sağlanması ve toplumun özgürleşmesi arasında yakın ilişkinin kurulmak istenmesidir. Ve nihayetinde merkezi yönetim dışında oluşturulan yerel yönetimlerle;

1. Demokratik esaslara uygunluk,
2. Kırtasiyecilik ve bürokrasinin azaltılması,
3. Hizmetlerin, ihtiyaçlara daha uygun bir şekilde yürütülmesi amaçlanmıştır.

Belediye başkanlarının görevden alınarak yerlerine kayyım atanması işlemleri, evvelemir yerel yönetimler için öngörülen bu amacı ortadan kaldırmaktadır. Kayyım sistemiyle yerel yönetim ortadan kaldırılarak merkezi yönetimle bütünleştirilmektedir. Bu durum, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na da aykırıdır. Zira devlet idaresinin ve kamu hizmetlerinin bir bütün halinde ve uyum içerisinde yürütülmesini sağlamak için, devlet tüzel kişiliğini temsil eden merkezi yönetimin, yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu vesayet denetim yetkisinin hiyerarşik yetkiye dönüştürüldüğü görülmektedir. Bu durum Anayasa’nın 2. Maddesinde belirtilen’’ … insan haklarına saygılı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir’ ilkesine aykırıdır. ‘İnsan haklarına dayalı demokratik devlet’ kavramının temeli yerel demokrasi üzerinde inşa edilmiştir. Çünkü yerel yönetimlere katılım ile demokrasi arasında birebir bağ vardır. Bir ülkede demokrasinin sağlıklı işleyip işlemediğinin en önemli göstergelerinden biri, özerk, güçlü ve demokratik yerel yönetimlerin varlığıdır. Türkiye’de bu anlamda özerk, demokratik yerel yönetim geleneği kayyım sistemiyle ortadan kaldırılmıştır.  

Yerel yönetim ve temsili demokrasiyi ortadan kaldırmaya yönelik kayyım sistemiyle kamu yönetiminin, halka hizmet sunan dinamik yönü de zedelenmiştir. Evrensel değerleri de göz önünde bulundurarak sürekli daha ileriye doğru geliştirilmesi gereken yerel yönetim sisteminin geleceği bu haliyle tehlikeye düşmüştür. Çünkü merkezi iktidarı elinde bulundurana keyfiyetle davranma yolu sağladığı gibi bu durumun gelenekselleşmesinden korkulmalıdır. Bu yaklaşım aynı zamanda demokrasinin katılımcı yönünü güçlendirme yerine geriye götürmektedir. Halk için ortaya konulan işlerde halkın, sivil toplumun, akademisyenlerin, uygulayıcıların, geniş kitlelerin görüş, önerileri ve katkısının elinden alınması Türk demokrasisinin geleceği açısından tehlikelidir.

KAYYIM SİSTEMİYLE İSTİSNAİ KURAL TEMEL KURALA DÖNÜŞTÜRÜLDÜ

Anayasanın “Mahalli İdareler” kenar başlıklı 127.maddesinde merkezî idareye ‘’mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla’’ mahalli idareler üzerinde sınırlı ve istisnai bir şekilde vesayet yetkisi verilmiştir. Kayyım sistemiyle istisnai kural olan vesayet denetimi yetkisinin, genel kurala dönüştürülerek yerinden yönetimin yerine geçilmesi, yerinden yönetim yerine karar verilmesi veya yerinden yönetimin kararının değiştirilmesi ‘ikame’ tartışmasını da beraberinde getirmektedir. Anayasada ve öğretide idari vesayet yetkisinin ikame yetkisini içermediği genel olarak kabul edilmektedir. İkame, idari vesayet yetkisinin en ağır kullanım şeklidir. Anayasa ve Anayasa mahkemesinin vesayet kurumunun istisnai olduğuna, nasıl ve ne şekilde işletileceğine, yerinden yönetim yerine ikame edilemeyeceğine ilişkin açık düzenleme ve değerlendirmelerine karşın kayyım kalıcı bir sistem bir haline getirilmiştir.  

Kamuoyunda seçilmiş belediye başkanlıklarının yerine görevlendirme yapılması biçiminde öne çıkarılan kayyım sistemi, aslında belediye meclis üyelerini de kapsamaktadır. Kayyım sisteminde, seçimle işbaşına gelmiş yerel yöneticilere karşı güvensizlik en temel yaklaşım olmuştur. Yasanın ruhuna sirayet eden bu güvensizlik; vesayet makamlarına, görevlerinden alınan belediye başkanları ve belediye meclis üyeleri yerine atama yapabilme yetkisinin verilmesinden anlaşılmaktadır. Yerel yönetimlerin özerkliğine doğrudan bir müdahale olarak gerçekleşen atamalar, yerel yönetimlerin varlık nedenlerini ortadan kaldırmaktadır. Mahkeme kararına dayanmaksızın belediye başkanını görevden almak ve seçimle işbaşına gelmiş bir belediyenin yerine geçerek kamu hizmetlerini üstlenmek, 1982 Anayasası’nda yer alan temel yönetim ilkesi olan “İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” ilkesi ile çelişmektedir. Çünkü yerinden yönetim kavramı, “kanunlar uyarınca oluşturulmuş yönetim organlarının, yine kanunların belirlediği ya da merkezi yönetime bırakılmamış birtakım işlevleri görebilmeleri için tüzel, siyasal ve akçal yetkilerle donatılmaları” anlamına gelmektedir. Bu düzenleme ile birlikte, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında, kanunla yerel yönetimlere bırakılmış birtakım yetkiler, merkezi yönetim tarafından üstlenilmiş ve Anayasa’da belirtilen amaçlarla kullanılması öngörülen vesayet denetiminin ötesine geçilerek bir hiyerarşik ilişki kurulmuştur. Kayyım sisteminde sadece görevden uzaklaştırılan belediye başkanı yerine kayyım atanması ile yetinilmemektedir, seçilmiş üyelerden oluşan belediye meclisinin toplantıya çağrılma keyfiyeti de kayyıma bırakılmıştır. Böylelikle yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının tamamı işlevsiz hale getirilmiştir. Devamında belediye encümeninde yer alan seçilmiş üyelerin de görevlerinden el çektirilmesini getirmiştir. Bu durumda bütçe ve muhasebe iş ve işlemlerinin valilik onayı ile Defterdarlık veya Mal Müdürlüğü’ne devredilmesinin de önü açılmaktadır. Bu durumda, yerel özerklikten söz edilemeyeceği açıktır.

KAYYIM SİSTEMİNİN YASAL DAYANAĞI TARTIŞMALI

Kayyım atama işlemi Belediye Kanunu 45. Maddesi (Ek fıkra: 15/8/2016-KHK-674/38 md.; Aynen Kabul: 10/11/2016-6758/34 md.)’ne dayandırılmaktadır. Bu maddedeki fıkra değişikliği görüldüğü üzere OHAL KHK’sıyla yapılmıştır. Bakanlar Kurulu kararıyla ilan edilen OHAL’ın süresinin sona ermesiyle OHAL döneminde çıkartılan KHK’nın mecliste onaylansa bile yürürlükte olup olmadığı tartışmalıdır. Anayasada ve 25 Ekim 1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hâl Kanununda bu soruya açık bir cevap verilmemiştir. Olağanüstü Hâl Kanunu Danışma Meclisinde görüşülürken Turgut Tan ve Şerafettin Turan bu konuya açıklık getiren “kanun hükmünde kararname..., olağanüstü hâlin sona ermesiyle kendiliğinden yürürlükten kalkar” şeklinde bir önerge vermişlerse de bu önerge her nedense kanunlaşamamıştır. Bu nedenle anayasa ve yasada boşluk vardır. Sözü edilen boşluk öğretide ve Anayasa Mahkemesi kararlarıyla da giderilmiştir.

Ancak şu husus açıktır ki OHAL KHK’sı meclis tarafında onaylansa bile organik fonksiyonu değişmeyecektir. Yasama organının onay işleminin, kanun hükmünde kararnameyi bir kanun haline dönüştürdüğü kanaatinde değilim, aksi düşünce kanun hükmünde kararnamenin organik açıdan da bir yasama işlemi haline geldiği sonucunu doğuracaktır. OHAL KHK’si TBMM tarafından onaylansa bile organik açıdan “yürütme işlemi (=idarî işlem)” olarak kalır. OHAL yetki yasasının süresinin bittikten sonra OHAL KHK’sının hala yürürlükte olması demokratik yapılanmanın temel organı olan yasama organını bir tür dışlamak ya da geri iterek ona ilişkin özgül haklara el atma niteliğini alır. OHAL yasası yürürlükten kalktığı için bu yasadan alınan yetkiyle Belediye Kanunu 45. Madde ek fıkrası da KHK’larda yürürlükten kalkmıştır. Bu yasanın hala yürürlükte olduğunu savunmak OHAL’in kalıcı olduğunun, yasama organının işlevsiz olduğunun, özgürlüklere el atmanın yasak oluşunun hile-i şerriyle aşılabileceğinin kabulü anlamına gelmektedir. Hukuken böylesi bir kabul anayasaya aykırıdır. Kanaatimizce Belediye Kanunu 45. Maddesinin ek fıkrasının zaman bakımından uygulanması mümkün değildir ve kayyım sistemin hukuki dayanağı tartışmalıdır.

674 SAYILI KHK İLE TBMM’NİN YASAMA YETKİSİ GASP EDİLDİ

Anayasa’nın 120 maddesinde ve 2935 sayılı OHAL Kanunu’nun 3 maddesinin 1 fıkrasında ‘’Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması hallerinde… süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir’’ denilmektedir.

 Anayasa ve yasal düzenlemeyle Cumhurbaşkanına, OHAL döneminde OHAL’ın ilanına neden olan sebepleri ortadan kaldırmaya yönelik OHAL KHK’sı çıkartılması yetkisi verilmiştir. Cumhurbaşkanı sözü edilen dönemde anayasa ve yasada belirtilen sebepler dışında başkaca sebeplerle OHAL KHK’sı çıkaramaz. Çünkü Anayasa ve idare hukukuna göre hukuki işlemler, hukuk kurallarınca belirlenmiş olan bir sebebe dayanmak zorundadırlar.   

Anayasa Mahkemesi de 1991 tarihli kararında “Olağanüstü halin gerekli kılmadığı konuların olağanüstü ohal KHK’larıyla düzenlenmesi olanaksızdır. Olağanüstü halin gerekli kıldığı konular, olağanüstü halin neden ve amaç öğeleriyle sınırlıdır. İlân edilmiş olan olağanüstü halin nedeni, şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin bozulmasıdır. Olağanüstü halin amacı, neden öğesiyle kaynaşmış bir durumdadır. Başka bir anlatımla, olağanüstü halin varlığını gerektiren nedenler saptandığında amaç öğesi de gerçekleşmiş demektir. Şu durumda olağanüstü hal KHK’larının 'olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda' olağanüstü halin amacı ve nedenleriyle sınırlı çıkarılmaları gerekir’’ tespiti yapılmıştır. Bu gerekçeyle anayasa Mahkemesi OHAL KHK’sı adını taşıyan hukuki metinlerin, gerekçede açıklanan nitelikleri taşıyıp taşımadığını değerlendirerek bu nitelikleri taşımadığı durumlarda anayasaya uygunluk denetimi yapmasının kaçınılmaz olduğuna karar vermiştir.

Yasal düzenleme ve anayasa mahkemesi kararı çerçevesinde 674 sayılı KHK değerlendirildiğinde; olağanüstü halin gerektirdiği konuları içermediği görülmektedir. Hatta 674 sayılı KHK ile ilgili Prof.Dr. Metin Günday ‘’01.09.2016 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 674 sayılı KHK ile olağanüstü halin gerektirdiği konularla uzaktan yakından ilgisi olmayan konular düzenlenmiştir…’ demektedir.   

674 sayılı KHK incelendiğinde eğitim, yargı ve güvenlik adı altında belediyelerle ilgili düzenlemeler yapıldığı görülmektedir.  Bu konular, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konu ve kapsamın sınırlarının dışındadır. Ayrıca düzenlemede muğlak kavramlara yer verilmesi nedeniyle belirsiz ve öngörülemez şekilde idareye keyfiyet hakkı sağlanmıştır. Düzenlemenin hüküm ve sonuçları olağanüstü hâlin kalkmasından sonra da sonuç doğurmaya devam etmektedir. Bu nedenlerle TBMM yetkisinin gaspı niteliğindedir. Konu ve niteliği itibarıyla yürütmeye tanınan OHAL KHK’sı çıkarma yetkisi kötüye kullanılmıştır. Sonuç olarak 674 sayılı KHK ile alınan tedbirler kamu düzenini tehdit eden unsurun ortadan kaldırılmak için gereklilik ve elverişlilik koşullarını taşımamaktadır.  Bu itibarla anayasanın aradığı ölçülülük ilkesine de aykırıdır.

Sonsöz; OHAL döneminde Anayasa’nın ve yasaların tanıdığı yetkiler aşılarak, TBMM’nin yasama yetkisi gasp edilerek çıkarılan OHAL’in ilanına neden olan sebeplerle ilintisi olmayan ve ayrıca KHK ilan düzenlemesi mümkün olmayan siyasal bir hakka ilişkin düzenlenmiş ve getirilmiş olan kayyım sistemi, idareye kaynağı anayasada olmayan, mahkeme yerine geçerek kişileri peşin suçlu ilan etme ve yerinden yönetim sistemini ortadan kaldırarak merkezi sistem lehine işlem yapma yetkisi veren bir sistemdir. Kayyım sistemi ilk düzenleme anından itibaren ve yine uygulama şekil ve usulleri itibarıyla her aşamasında bir dizi Anayasal düzenlemeyi ihlal edici niteliktedir. Düzenlemenin ya yasama organı tarafından değiştirilmesi ya da Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi suretiyle ortadan kaldırılması Türk demokrasisinin hayrına olacaktır.

*Avukat- Diyarbakır Barosu