Otoriter rejimlerin zırhı: Suistimalci anayasacılık

Ayça Akpek*

DUVAR - Anayasalar ortaya çıktıkları 18. yüzyıldan itibaren devleti kurma ve bununla birlikte devlet iktidarının birey lehine sınırlarını ve görevlerini belirleme işlevini üstlenmişlerdir. Bu nedenle anayasa değişiklikleri sınırları, etkileri, yöntemi açısından önemli bir anayasacılık sorunsalını oluşturmaktadır. Anayasa değişikliklerinin yapılış usulü özellikle temel haklar, devletin şeklini belirleyen konular söz konusu olduğunda daha büyük önem kazanmaktadır. Kimi zaman anayasaya aykırı -anayasa değişiklikleri- temel haklara müdahale niteliğinde olup otoriter eğilimleri besleyen demokrasi karşıtı düzenlemelere yasal zemin hazırlayabilmektedir.

Bu son derecede tartışmalı konuyu ABD’li Profesör David Landau(1) ve Profesör Rosalind Dixon “suistimalci anayasacılık” terimi ile kavramsallaştırdı. Otoriterliğe giden yolun suistimalci anayasacılıkla ya da anayasaya aykırı anayasa değişiklikleriyle nasıl döşendiğini anlatan makalesi(2) özellikle akademik çevrelerde büyük yankı uyandırdı.  

Macaristan, Mısır, Venezuela, Türkiye gibi ülke deneyimlerinin de yer aldığı makalesinde Landau, anayasa değişikliği ve değiştirme araçlarının demokrasiyi baltalamak için kullanıldığını anlatıyor.

Bu çerçevede Profesör Landau ile suistimalci anayasacılık kavramı ve ülke deneyimlerinden yola çıkarak Türkiye örneği üzerine konuştuk.

Suistimalci anayasacılık ne anlama geliyor? Ne tür anayasa değişiklikleri suistimal olarak nitelendirilmelidir?

Kötüye kullanılan bir değişiklik, Rosalind Dixon(3) ve benim demokrasinin "asgari çekirdeği" olarak adlandırdığımız şey üzerinde önemli olumsuz etkisi olan herhangi bir değişikliktir. Asgari çekirdek, görece eşit bir oyun alanı ile özgür ve adil seçimlere odaklanan, görece dar ama yine de güçlü bir demokrasi anlayışıdır. Bu nedenle, seçimlerin kendisini ve ayrıca bağımsız mahkemeler, bağımsız hesap verebilirlik kurumları ve en azından onlar olmadan adil seçimlerin yapılamayacağı temel bir temel haklar gibi özgür ve adil seçimler için gerekli olan diğer şeyleri de içerir. Dünya çapında pek çok anayasa değişikliği bir rejimin veya liderin kendi lehine – görev sürelerinin uzatılması, yargının atanması ve görev süresinde değişiklikler, ombudsmanların bağımsızlığının azaltılması vb. seçim alanını çok fazla değiştirmesine izin verdiği için özellikle bu bağlamda suistimal edici olabilir.

Makalenizde de suistimalci anayasa değişikliklerini önlemek için bazı kriterler koydunuz. Örneğin, seçmenlerin iki oyu ayıran en az bir ara seçim boşluğu ile bir kurucu meclisi yetkilendirme lehinde iki kez oy kullanmaları gibi. Anayasa değişiklikleri söz konusu olduğunda demokratik bir ortam için koyduğunuz diğer kriterler nelerdir?

Evet, sorunuz önemli bir çözümü tartışıyor. Kötüye kullanımın kontrolü olarak zamanın kullanılması. Tehlikeli değişiklikleri yavaşlatmak, birden fazla oy isteyerek, belki arada bir seçimle bir tür hız kasisi yaratmak, demokrasiyi korumanın önemli bir yoludur. Bir diğeri, Dixon ve benim "katmanlı" değişiklik tasarımları olarak adlandırdığımız ve dünya çapında yaygın olan tasarımlardır. Bu kurallar, anayasanın çoğu bölümünü esnek ve değiştirilmesi kolay hale getirirken, özellikle kötüye kullanılması muhtemel bazı hükümlere daha fazla koruma sağlar. Örneğin, görev süresi sınırlaması veya yargı denetiminin temel konularıyla ilgili hükümler. Bu yaklaşım umut vericidir, ancak bir dezavantajı, en azından kısmen, kademeli anayasal tasarımı uygulayabilecek güçlü ve bağımsız mahkemelere sahip olmaya bağlı olmasıdır.

Makalenizde modern Türk siyasetinin önündeki en büyük sorunlardan birinin iktidar partisinin sayısal -çoğunluğu sebebiyle- hâkim rolünden kaynaklandığını belirtiyorsunuz. Yine makalenizde iktidar partisinin muhalefeti rahatsız etmek için yasal usullerin kullanılması gibi amaçlarına ulaşmak maksadıyla zaman zaman tartışmalı metotlara başvurduğunu ifade etmişsiniz. Muhalefetin sayısal yetersizliği karşısında yargının rolünün daha da önemli hale geldiği göz önüne alındığında ve Anayasa Mahkemesi dahil tüm yargı organlarının iktidar tarafından seçildiği düşünüldüğünde, suistimalci anayasa değişiklikleri nasıl önlenebilir?

Çok zor bir soruna parmak bastınız, ne yazık ki dünyadaki otoriter ve rekabetçi otoriter rejimlerde yaygın olan bir sorun. Rejim sıklıkla yargıyı, özellikle de demokrasiyi korumak için önemli bir aracı geçersiz kılan ve aslında onu Dixon ve benim “suistimalci yargı denetimi” olarak adlandırdığımız şeyi gerçekleştirmek için bir silah haline getiren anayasa mahkemesini ele geçiriyor. Mahkeme demokrasiyi korumak yerine saldırmaya başlar. Ne yazık ki bu soruna kolay bir çözüm yok, özellikle de zaten oluştuktan sonra. Geçmiş çalışmalarımda araştırdığım bir konu, anayasal yaptırımın “popüler” biçimlerinin kullanılmasıdır – demokratik anayasacılığın bütünlüğünü korumak için sivil toplumun seferber edilmesi. Bir diğeri, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, Avrupa Mahkemesi ve Komisyonu, Venedik Komisyonu, Amerikan Devletleri Örgütü ve Amerikalılar Arası İnsan Hakları Mahkemesi gibi uluslararası toplumun ve uluslararası kuruluşların katılımıdır ve Avrupa ve Latin Amerika genelinde değişen derecelerde başarı elde edilmiştir. Bu çözümler de mükemmel değil ve hala onlar hakkında anlamamız gereken çok şey var. Ancak bazı bağlamlarda etkili oldular.

Anayasa değişikliğinin sınırı nedir? Örneğin, cumhuriyet rejimi anayasa değişikliği ile monarşiye dönüşebilir mi?

Benim görüşüm hayır ve bunun çağdaş anayasal teorilerin çoğuyla uyumlu olduğunu düşünüyorum. Anayasaların değişiklik konusunda hem açık hem de zımni sınırları olabilir. Ancak dolaylı olarak, demokratik bir anayasanın özünün anayasa değişikliği yoluyla değiştirilemeyeceği veya yok edilemeyeceği konusunda hem fikirim. Gerçekten de benim görüşüme göre, anayasaya aykırı bir anayasa değişikliği doktrininin temel amacı, ki bu doktrin şu anda Kolombiya, Hindistan, Türkiye, Tayvan, Kenya ve diğerleri gibi dünyanın birçok ülkesinde vardır, anayasal demokrasinin asgari çekirdeğini korumaktır. Anayasaya aykırı anayasa değişikliği doktrininin temel amacı bu olmalıdır.

'YASA KOYUCUNUN SINIRINI HUKUK DEVLETİ ÇİZER'

David Landau’nun söyleşinin son kısmında ifade ettiği konu anayasanın değişmezliğinin sınırlarının ne olduğu ile ilgilidir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası açısından da anayasanın özünü oluşturan, cumhuriyetin temel nitelikleri olarak sıralanan ilkeler, “demokrasi, laiklik, sosyal hukuk devleti olmak” ilkeleridir. Yasa koyucunun hiçbir kural tanımaksızın yapabileceklerinin sınırını ise hukuk devleti çizer ve hukuk devletinde bu sınırlar kuvvetler ayrılığı yoluyla korunur. 2017’de yapılan anayasa değişikliklerinin kuvvetler ayrılığı üzerindeki olumsuz etkileri düşünüldüğünde Türkiye açısından Montesquieu’nin ünlü sözü daha da anlam kazanıyor: “Kuvvetler ayrılığının ruhunda yatan, kuvvetin kuvveti durdurmasıdır.”

*Avukat

(1) David Landau, Mukayeseli Anayasa Hukuku Alanında özellikle de Latin Amerika üzerine çalışmaktadır. Şu anda ABD Florida State Üniversite’sinde Dekan Yardımcısı.

(2) İlgilileri için makale linki

(3) Rosalind Dixon, Avusturalya New South Wales Üniversitesi’nde Kamu Hukuku Profesörü. David Landau ile birlikte suistimalci anayasacılık konusunda çalışmaktadır.