Şirket devletin mali krizine doğru…

Geçen hafta Türkiye’nin yeni rejiminin (başkanlık ya da saray rejiminin) üçüncü bütçesi TBMM’de iktidar blokunun oylarıyla kabul edildi. Basından izleyebildiğimiz kadarıyla 27 Kasım’da Plan ve Bütçe Komisyonu’nda kabul edilen “devlet bütçesi” neredeyse hiçbir değişime uğramadan Meclis'e geldiği gibi yürürlüğe girmiş oldu.

Devlet bütçesi tanımlaması Marksist iktisatçı James O’Connor’ın 1970’li yıllarda Amerikan ekonomisinin mali krizini analiz ederken kullandığı bir kavramsallaştırma. O’Connor Amerikan devletinin tekelci sermayenin kârlılığını korumak için aldığı mali önlemleri değerlendirirken, “kamu maliyesi” tanımlamasının yanlış olduğunu, bütçenin “halk için ve halk adına” yapıldığı gibi bir izlenim yaratarak, gerçeği gizlediğini vurgulamaktadır. Doğası gereği egemen bir sınıf blokunu temsil eden kapitalist devletin bütçesinin ilk önceliği de bu sınıf oluşumunun sermaye birikiminin sürekliliğini sağlamaktır. Bu anlamda O’Connor kapitalist devlet bütçesinin ikili bir çelişkiyi bünyeleştirdiğini bize hatırlatmaktadır. Bir yanda sermaye birikiminin sürekliliğini sağlamak, diğer yanda meşruluk sağlamak (1).

Bütçenin basit bir bilanço olmadığı malumdur. Liberal bir bakış açısından bakıldığında dahi bütçenin devlet ve halk arasında bir sözleşme olduğunu yani aslında siyasal bir metin olduğunu kabul etmiş oluruz. Burjuva demokrasilerinin meşrulaşma ölçütüyle bütçe halkın kendi iradesini temsil ettiği varsayılan parlamentoya verdiği bir irade, yetkidir. Bütçe hakkı halkın kendisi için kendi adına devrettiği “vergi toplama ve harcama” karar ve süreçlerini denetleyebilme gücüdür. Elbette bu yetkinin nasıl kullanıldığı ve denetlendiği ise devlet biçimi ve siyasal iktidarın içeriği ile doğrudan bağlantılıdır. Bu nedenle bütçenin yapısı ve bütçe sürecindeki her dönüşüm asıl olarak siyasal iktidarın yapısı ve dönüşümü hakkında ipuçları sunar.

O’Connor’ın Amerikan mali sistemi üzerine analizi aslında erken dönem neoliberal yapılanma sürecine karşılık gelmektedir. Keynesyen refah devletinin tasfiye edilmeye başladığı, bütçenin bölüşüm düzenleyici kamusal işlevinin daraltıldığı, maliye politikalarının sermayenin maliyetlerini vergi ve harcamalarla kamusallaştırdığı (toplumsallaştırdığı) ve böylelikle kâr oranlarını koruduğu bir dönüşümün başlangıcıdır bu süreç.

Bu eğilimi izleyen dönemde neoliberal “mali kural” olarak şekillenecek düzenlemeler ile devlet bütçeleri, sermayenin doğrudan çıkarları doğrultusunda yapılandığı bir sürece dönüşerek, tüm kapitalist dünyaya yayılmıştır. Halkın talepleri sermayenin teknokrasisi içinde giderek kaybolmuş, bütçeler sermayenin deyim yerindeyse “istikrar” sözleşmelerine dönüşmüştür.

Türkiye elbette bu sürecin dışında kalmamıştır. 1980’li yıllardan günümüze uzanan neoliberal yapılanma, bütçe süreçlerinin hem yönetsel, biçimsel özelliklerinde ve hem de siyasal içeriklerinde, Türkiye’de devlet örgütlenmesinin dönüşümüne paraleller değişimini sürdürmüştür. Bugün meclise bir tür paket program olarak sunulan bütçe, bu sürecin geldiği son aşamadır ve Aziz Konukman’ın doğru tespitiyle halkın bütçe hakkının yok olmasıdır (2).

Bu nedenle zaman içerisinde bir toplumun bütçe oluşum süreçlerini izlemek o toplumun “demokrasisinin” dönüşümünü izlemekle aynı şeydir. Bu uzun metrajlı filmin kimi köşe taşlarını Türkiye için hatırlayalım: 1980’li yıllarda merkezi bütçenin parçalanmasıyla başlayan film (denetim dışı fonlar, mahalli idareler bütçesi vb., uygulamalar), 1990’lı yıllardaki finansallaşma, kamu borçlanması ve bütçe disiplinin çöküşünün ardından IMF programlarıyla 2000’li yıllara uzanır. 2000’li yıllar ve bu yıllara damgasını vuran 2001 Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı (GEGP) Türkiye’de bütçelerin neoliberal mimarisi açısından önemli bir tarih olmuştur. AKP iktidarı ve saray rejimi bu mimarinin bir sonucu ve devamı niteliğindedir.

2021 Bütçesi meclise Program Bütçe adıyla yeni bir bütçeleme tekniği olarak sunuldu. Geçmiş bütçelerde fonksiyonel hizmet türüne (savunma, eğitim, sağlık, sosyal güvenlik vb.,) göre belirlenen harcama hedefleri yeni bütçede 68 programa dağıtılmış durumda. Bütçenin hazırlandığı kurul “Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı”. Kurulun sayfasından “program bütçe” hakkında kısa bilgiler elde edinebilirsiniz. Kurulun sayfasından şu notu paylaşayım:

“Program Bütçe durağan ve tek seferlik bir yapı arz etmeyen, günün ihtiyaçlarına göre değişen, dinamik bir bütçeleme sistemidir. Bu bütçeleme sistemi aynı zamanda kamu hizmetlerinin aksayan yönlerini de göstermek suretiyle kamu hizmet sunumu ve idari yapısının etkinliğinin arttırılmasını sağlar”.

Peki bu değişim neyin sonucu ya da neyin devamı niteliğindedir? Elbette bu sorunun yanıtı AKP iktidarının yönetsel yapısı ve Türkiye’deki devlet örgütlenmesindeki dönüşümlerin analizinde saklıdır. Soruna bu perspektiften bakanlar için Selime Güzelsarı’nın “Neoliberal Otoriterleşme, Devletin Şirketleşmesi ya da Şirket-Devlet: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” başlıklı yazısını öneririm.

Güzelsarı 2011’den günümüze uzanan AKP’nin yönetsel mimarisindeki dönüşümleri adım adım sunuyor. Ortaya çıkan eğilim iktidarın giderek merkezileşerek otoriterleşmesi. KHK’lar ile düzenlenen kamu “reformları”, OHAL rejimiyle iktidarın olağanüstü bir devlet biçimine yönelmesi ve nihayet 9 Temmuz 2018’de “Türk tipi başkanlık sistemi"ne geçiş bu sürecin parçaları.

“2015 yılından bu yana Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın sıklıkla “bürokratik oligarşiyi aşarak, devleti ve ülkeyi anonim şirket gibi yönetmek” istediğini dile getirmesi, kişisel bir isteğin dışa vurumundan çok daha derin bir anlam içeriyor. Devletin şirketleşmesi stratejisiyle şirket-devlet ve sermaye sınıfının içsel ilişkilerinin ve bağlantılarının kurumsal ve yasal bir çerçeve kazanması bakımından yeni yönetim modeline geçilmesini kritik bir dönemeç olarak değerlendirebiliriz. Aşağıda ana hatlarıyla ortaya koymaya çalışacağımız cumhurbaşkanlığı örgütlenmesi bünyesinde biçimlenen yeni otoriter devlet sisteminde, yürütme yetkisinin tümüyle cumhurbaşkanında toplanması, siyasal alanının daralması, devlet aygıtı içinde cumhurbaşkanlığı sisteminin özerkleşerek ve merkezileşerek yasama organı karşısında ön plana çıkması, yargıda merkezileşme ve siyasallaşmanın yoğunlaşması, sermaye sınıfının temsilcilerine ağırlıklı yer verilerek yürütme yetkisine ve gücüne sermayenin doğrudan ortak edilmesi ve devlet-sermaye işbirliğinin devlet aygıtının bütünsel işleyişine içkinleştirilmesi bakımından yeni bir döneme işaret ediyor”.

Devletin anonim şirketleşmesine yönelik önde gelen düzenlemeleri sıralayalım: Türkiye Varlık Fonu (2016), Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (2016 sonrası yetkileriyle) (3), cumhurbaşkanlığına tanınan şirket kurma yetkisi (2018) (4) ve elbette Kamu Özel İşbirlikleri…

Tüm bu yapılanmalar kamu maliyesinin bütünü açısından elbette bir parçalanma ve paralel bütçe örgütlenmelerine karşılık geliyor. Meclise “biçimsel” olarak sunulan bütçe kamu maliyesinin cari gelir ve giderleri açısından dağılımını doğrudan sarayın iradesine taşırken; her türlü denetimden muaf Varlık Fonu ülkenin birikmiş varlıklarının tasarruf hakkının saraya devri anlamına geliyor (5). 2017’de borçlanma yetkisi de verilen bu fon niye kuruldu sorusuna Aziz Konukman yine son derece doğru bir cevap veriyor: Çünkü devletler kural olarak iflas etmezler… “Varlık Fonu diye bir A.Ş kurar ve kamu mallarını aktarırsanız, ipotek sistemi çalışır”. Yani ticari kurallara tabi olarak iflas edebilirler. Bu hiç kuşkusuz şirket devletin alacaklılarına verdiği bir teminattır (6).

Kamu maliyesinin ekonomi politiğine dönecek olursak O’Connor’ın “borçların toplumsallaştırılması” saptamasına geri dönmemiz gerekir. Tüm bu sürecin geldiğimiz aşamada AKP iktidarını ve elbette toplumu bir yol ayrımına soktuğu açıktır. Özel sermaye blokunun dışarıdan doğrudan borçlanma pratiğinin baskılandığı bu eşikte, devletin borçlanma zorunluluğunun artacağı açıktır. Bu zorunluluk eşikteki devletin “mali krizinin” bir ön sinyalidir… Borç birikimiyle ortaya çıkan sürecin “nahoş aritmetiğine” bakalım (7):

2003 yılı dolar cinsinden toplam (iç ve dış) devlet borçları 189 milyar 699 milyon dolar (milli gelirin yüzde 60,5’i); aradan on yedi yıl geçiyor ve 2020 yılı Eylül ayına geliniyor, kamu borç stoku 272 milyar 472 milyon dolar (milli gelirin yüzde 41,5’i) düzeyinde bir büyüklüğe ulaşıyor. Aslolan borcun “sıfırlanması” değildir elbet; aslolan borçlanmasın sürekliliğidir. Borçlanmanın “nahoş aritmetiği de” burada devreye girmektedir. 2003 ve 2020 döneminde yalnızca kamu borçlanmasının sürekliliği için ödenen toplam ana para ve faiz tutarı 494 milyar doları faiz ödemesi olmak üzere 1 trilyon 613 milyar dolardır. Dönemin dolar cinsinden ortalama milli geliri 727 milyar dolar düzeyindedir. Bu iki büyüklük birlikte değerlendirilirse bu süreçte Türkiye sadece kamu borçlanması yoluyla iki milli gelirinden daha fazlasını (2,2 milli gelirini) yerli ve yabancı sermayeye aktarmıştır (8).

Yine de bu öykü AKP iktidarı için olsa olsa filmin yarısıdır. Filmin diğer yarısı ise özel sermayenin doğrudan dışardan borçlanmasıyla yeni bir finansal brikim rejiminin inşasıdır. Nahoş aritmetiği burada da tekrarlayalım: 2003 yılında özel sektörün dolar cinsinden dış borç stoku 49 milyar dolar (milli gelirin yüzde 15,5’i); bu miktar 2017 yılına değin artarak sürüyor ve 316 milyar dolara (milli gelirin yüzde 36,8’i) ulaşıyor. Filmin dekoru ayrıntılı ama 2016 ve sonrası özel sektör dış borçlanma sürecinde duraklama ve gerilemenin miladı oluyor ve 2019 yılında 269 milyar dolara, 2020 Haziran verilerine göreyse 239 milyar dolara (düşen milli gelirin yüzde 36’sı) iniyor. Tüm bu süreçte özel sektörün yalnızca faiz ödemeleriyle dışarıya aktardığı kaynak 90 milyar dolar düzeyindedir.

Özel sektör dış borç ana para ödemeleri için düzenli (güvenilir) veri bulamadığım için nahoş aritmetiğin milli gelire tekabül eden hesaplamasını yapamıyorum. Ancak borç stoku büyüdükçe ana para ödemelerinin faiz ödemelerinin çok üstünde gerçekleştiğini belirtmekle yetinip, özel sektörün mevcut borç stokunu ilişkin 2023 yılına uzanan yükümlülüklerini sıralayayım: 2021 yılı 27,7 milyar dolar ana para, 1,6 milyar dolar faiz; 2022 yılı 23,4 milyar dolar ana para, 4,9 milyar dolar faiz; 2023 yılı 19,7 milyar dolar ana para, 4 milyar dolar faiz. Özel sektör açısından iktidarın hedefi olan 2023’e ulaşmanın oldukça meşakkatli olacağı açık…!

Bütçe için “mali kural”, Merkez Bankaları için “bağımsızlık” kuralı küresel finans sermayenin borç yönetimi için tamamlayıcı, olmazsa olmaz kurallarıdır. AKP iktidarı bu iki kurala da işler tıkırında gittiği sürede tümüyle sadık kalmıştır; kırılma noktası 2016’yı izleyerek başlamış, 2019 yılında deyim yerindeyse çökmüştür. Çöküşün bütçe yakası, faiz dışı bütçe fazlasının ilk kez 2019’da eksiye dönüşümüyle, yani bütçe gelirlerinin borç faiz ödemeleri dışındaki harcamaları karşılamaya yetmeyip, net borçlanma zorunluluğunun ortaya çıkmasıyla netleşmiştir. Bu eğilimin 2020’nin salgın koşullarında güçlenerek devam ettiği ve kamunun giderek mevcut borç stokunu yönetmek için zorunlu borçlanma eğilimine sürüklendiği bilinmektedir.

Merkez Bankası bağımsızlığına olan “inancın” azalması 2015 yılında başlayan “faiz sebep enflasyon sonuçtur” tartışmasıyla günümüze uzanmıştır. İktidar küresel sermayenin temel istikrar kurumuyla “didişmenin” sonuçlarını 2020 süresince yaşadığımız rezerv çöküşüyle gördü. Şimdilik eski kurala yeniden sadakati seçmiş görünüyor. Elde sermaye birikiminin sürekliliğini sağlamak için devletin hazine kompleksinden başka bir şey kaldığını söylemek zor… Meşruluğu mu? Onu da izleyen dönemde toplumsal muhalefet şekillendirecek. İzleyip (ve elbette katılıp) görelim…

(1) James O’Connor görüşleri için bkz., Ceyhun Gürkan ve Yiğit Karahanoğulları (2014) “Neoliberalizmin Krizi ve Kamu Maliyesi”, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi.

(2) Bütçe hakkının kazanımı uzun tarihsel bir sürecin ve mücadelelerin ürünüdür. Batı toplumlarında bu uzun mücadelenin kökleri Magna Carta’ya uzanmaktadır. En önemli gelişme İngiltere’de 1688'de kabul edilen Haklar Yasasıdır. Çünkü bu yasayla vergi alma hakkının yanı sıra harcama hakkı ve yıllık bütçeyi onama hakkının da yolu açılmıştır. Bu konu için bkz., Aziz Konukman (2015) “Türkiye’de Bütçe Hakkının Kullanımı: Sorunlar ve Çözüm Önerileri”, Artvin Çoruh Üniversitesi Uluslararası Sosyal Bilimler Dergisi.

(3) TMSF, son yıllarda el konulan ve tasfiye edilen şirketlerle ilgili oldukça gündem olan bir kurum. TMSF, 2 Eylül 2016 tarihinde yayınlanan 674 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile kayyumların görevlerini devralarak tasfiye ve satış işlemlerini yapacak kurum oldu. Elli milyarı aşan aktifiyle THY’den sonra Türkiye’nin en büyük ikinci şirketi konumunda.

(4) Güzelsarı’dan aktaralım: “Türkiye’nin anonim şirket gibi yönetilmesi talebine karşılık gelen bir başka değişiklik de cumhurbaşkanının 703 No’lu KHK ile anonim şirket kurma yetkisine sahip olmasıdır. KİT’lere ilişkin KHK’ye eklenen madde uyarınca, cumhurbaşkanınca anonim şirket şeklinde kurulan kamu sermayeli şirketler, Türk Ticaret Kanunu’nun hükümlerinden muaf tutulacaktır”.

(5) Aziz Konukman (2018) “Yeni Rejimin Siyasi ve Mali Ayağı Bağlamında Varlık Fonu Paneli”, KESK, 14 Nisan 2018.

(6) Varlık Fonu konusunda bkz., Ahmet Haşim Köse (2018) “Varlık Fonu”, Gündoğdu Dergisi, 7. Sayı, İstanbul.

(7) Burada yapılan hesaplamalar meslekten iktisatçıların ilgisini çekecek sofistikasyondan azade özü itibariyle basit aritmetik toplamdır. Kamu borç stoku ve ödemelerinin yıl ortalaması kurlarla dolarize edilmiş basit toplamlarıdır. Yine de sonuçlarının düşündürücü olduğunu düşündüğümü itiraf etmeliyim.

(8) Bu dönemde devlet borçları nedeniyle yurtdışına ödenen faiz toplamı 87 milyar dolar düzeyindedir. Toplam faiz ödemelerinin 494 milyar dolar olduğu düşünülürse kamunun borçlanma yoluyla kaynak aktardığı grupların başta finans sermayesi olmak üzere ağırlıkla “yerli” sermaye grupları olduğu söylenebilir.