Teknolojik yeniliklerin ekonomi politiği

Ensar Yılmaz*

CHP Başkanı’nın geçen günlerde neoliberal politikalara dönük yaptığı eleştiriler oldukça değerlidir. Bunun AKP-sonrası dönemin nasıl tasarlanacağına dönük zihinsel çabayı daha da hızlandıracağını umut ediyorum. Şu an yaşadığımız dönemin makro istikrarsızlığı, enflasyon dâhil, rasyonel ve adil politikalarla kolayca halledilebilecek türden bir problemdir.  Kritik nokta, AKP’nin birinci dönemi diye nitelendirilen makro istikrar dönemine odaklanmaktır.  Bu, sorunları içinde barındıran ve makro istikrarın perdelediği liberal politikalar dönemidir. Bu dönemin iyi anlaşılması gerekir. Aksi takdirde, kendimizi sağ liberal popülizmin yarattığı sorunların benzerlerini yeniden üreten bir sol versiyonunda bulabiliriz. Daha önceki bir yazımda da belirttiğim gibi, burada kritik nokta devlet ve piyasa ilişkisinin nasıl kurulduğudur. Bu yazımda bu ilişkinin inovasyon/teknoloji kısmı ile ilgili düşüncelerimi paylaşmak istiyorum.

Tarihsel olarak ülkelerin kalkınma süreçlerine devletin planlama, direkt müdahale ve yönlendirme ile dâhil oldukları yadsınamaz bir gerçekliktir. Batı Avrupa ve Doğu Asya ülkelerinin iktisadi gelişmenin her aşamasında farklı biçim ve düzeylerde devlet aktif bir rol oynamıştır. Özellikle, 1960'lardan başlayarak daha sistemik bir şekilde “bağımlılık teorisi” ile eşitsiz ve birbirine bağımlı bir iktisadi yapıda gelişmekte olan ülkelerin kalkınmasının oldukça zor olduğu ifade edildi.  Fakat özellikle Doğu Asya ülkeleri bağımlılık hipotezinin ifade ettiği yapısal kısıtlara devlet kapasitesiyle meydan okudular. Bu ülkeler 1980'li yıllardan itibaren IMF ve Dünya Bankası gibi kurumlar üzerinden gelişmekte olan ülkelere tavsiye edilen liberal politikaların hiçbirini dikkate almadılar.  Devletin koordine eden, yönlendiren, finanse eden ve risk alan kapasitesinden oldukça faydalandılar.

Devletin ekonomide birçok işlevi vardır. Bunlardan biri makro istikrarı sağlamaktır: Bu da temelde para ve maliye politikaları ile yerine getirilir. Özellikle kriz dönmelerinde talebi canlandırmak ve ekonomiyi tekrardan istikrarlı hale getirmek amaçlanır. Daha kalıcı istikrar için yatırımların sosyalizasyonu da bu yaklaşıma dâhildir. İkinci müdahale nedeni piyasa başarısızlıklarıdır. Bu durum, piyasanın özellikle dışsallıklar, bilgi problemleri, tekelleşme, finansın kırılgan doğası ve kamu malları gibi konuların çözümünde oldukça başarısız olmasından kaynaklanır. Devlet bunları düzeltmek için birtakım araçlar kullanarak piyasaya müdahale eder. Üçüncüsü, devletin makro düzeyde planlama ve kaynak tahsisi yapan fonksiyonudur. Bunu da vergi, teşvik, planlama, yönlendirme veya ekonomiye bizzat üretici olarak dâhil olarak yerine getirir. Kalkınma devleti bu eksende gelişmiştir.  Devletin zamanla önemi daha da artan bir diğer işlevi ise risk alma potansiyelidir. Bu da devletin büyük oranda inovasyon sürecine aktif olarak dâhil olmasından kaynaklanan fonksiyonudur. Devletin bu son işlevi üzerinde durmak istiyorum.

DEVLET VE İNOVASYON

Devletin işlevlerini büyük oranda sadece istikrara indirgeyen ve bir ölçüye kadar piyasa başarısızlıklarını düzeltmekle sınırlandıran bir kamuoyu ve akademik bir çevre söz konusudur. Fakat son dönemlerde, devletin her türlü müdahalesine karşı olan bazı liberal gruplar hariç, devletin piyasa düzeltici müdahalelerini daha fazla kabul gördüğü ortadadır. Özellikle finansallaşma ve aşırı gelir eşitsizliğinin neden olduğu krizlerin bunda oldukça önemli bir rolü vardır. Devlet, adeta irade dışı bir şekilde ekonomiye daha fazla çekilmektedir. Fakat devleti sadece piyasa düzeltici olarak görmek, piyasaların bazen hatalar yaptığını varsaymaktır. Bu da devletin rolünü bazen müdahale edebilir diye geçiştirmek olur. Fakat devlet müdahalesinin daha yapısal nedenleri vardır. Yapı olarak piyasanın aktör olarak firmanın doğaları gereği ürettiği sürekli ve döngüsel sorunlar vardır. Buna karşı, devlet müdahaleleri genelde piyasaların yarattığı sorunları geçici olarak sürdürebilir kılmaya dönüktür. Bu, toplumsal refahı çok da önemsemeyen ve bir şekilde çalışan piyasa oluşturma talebi ile uyumludur.

Ana akım iktisat teorisi devletin risk üstlenen teşebbüsçü yönünü görmeme eğilimi gösterir. Bunu da “kamu sektörü” adı altında bir pasif finansman davranışı olarak resmeder. Eleştirmek konusunda aceleci, takdir etmek konusunda ise isteksizdir. Oysa gerçekte, başarılı kapitalist ülkelerin kalkınma çabalarında teknoloji politikaları oldukça kritik önemdedir. Devletin bu anlamda rolü sadece bir “piyasa düzeltici” veya pasif AR-GE finansörü de değildir. Devlet bir müteşebbis gibi risk alabilir ve piyasa yaratabilir.

Devletin, sanılanın aksine inovasyonda oldukça fazla yer almasının birtakım sebepleri vardır. Bu büyük oranda firma davranışı ile ilişkilidir. İnovasyondan elde edilen kazançların yavaş ve hatta başlangıç dönemlerinde negatif olması firmaların risk almasını önler. Diğer bir ifadeyle, firmaların dar bir zaman ufkuna sahip olmaları ve yüksek risk algıları uzun dönem getirilerine odaklanmalarını engeller.  Özellikle, bilgi ve iletişim teknolojileri (ICT), bio-teknoloji veya nano-teknoloji alanlarında yapılan yatırımların pozitif kazanca dönmesi yıllar alır ve bu yüzden bu alanlarda sanılanın aksine devlet daha fazla yer alır (aşağıda daha detaylı ifade edeceğim). Buna ilave olarak, patentlerin varlığı firmaların inovasyon kazançlarını kendilerinde tutma yönünde motive etse bile bunun ne kadar koruma sağlayacağı yeni bir risk alanıdır, diğer firmaların bunu öğrenme riski her zaman vardır. Kısaca, hem yeni bir inovasyonun olası getiri belirsizliği hem de bunun sosyalleşme riskinin olması firmayı inovasyon yapma konusunda isteksiz yapar. Firma gözüyle bu iki riskin varlığı devletin neden bu alanda bu kadar yer aldığını göstermesi açısından oldukça önemlidir. İnovasyonların deneme-yanılma süreci başarısızlığa açık bir alandır. Olası başarısızlığı üstlenme riski sadece devlete aittir. Dahası, firma inovasyonlarının uzun süreli patentlerle korunması yaratacakları sosyal faydanın yayılmasını engeller. Bu da devleti bu alana iten diğer bir motivasyondur.

İktisadi büyüme modellerinde yeniliğin teşebbüs ve finansman tarafları genelde aynı aktör tarafından yapıldığı varsayılır. Oysa her iki sürecin kendi içinde dinamikleri ve farklı aktörleri vardır. Ünlü iktisatçı J. Schumpeter aslında teşebbüscülerin değil bunu finanse edenlerin paralarını riske attıklarını belirtir. Bu yüzden, teknolojinin sermaye yoğun başlangıç aşamalarında, devletin ana finansör olduğunu (riski üstlenen) ve hatta teşebbüsçü olduğunu belirtmek gerekir. Bu anlamıyla, devletin rolü piyasayı düzeltmekten ziyade, “piyasa oluşturan” bir karaktere sahiptir. Kamu kaynakları ve tutumu bu anlamda katalizör bir rol oynar. Diğer yandan, devlet sadece finansman ve teşebbüsçü değil, aynı zamanda bu ürünlerin en büyük alıcısı olduğundan talebi de belirler. Yani hem arz hem talep tarafında vardır.

Özel sektörün inovasyon yoluyla kamusal refah yarattığına dair yaygın bir algı olmasına rağmen, gerçekte devletin büyük ölçekte risk alıp inovasyonların önünü açtığını belirtelim. Devletin ülke inovasyon süreç ve ürünlerine yaptığı katkılara dair çok sayıda örnek verebiliriz.  Örneğin, Apple ve Windows işletim sisteminin gelişimini sağlayan Xerox PARC ve AT&T Bell laboratuvarlarının finansmanı ABD devleti tarafından sağlandı.  ABD hükümeti tekel hakkı verdiği telekom şirketi AT&T’nin kârlarının bir kısmını üretime, yatırıma ve inovasyona ayırmasını zorunlu kılmıştı. Diğer yandan, çok sayıda teknoloji kamu kurumları tarafından finanse edildi: internet (DARPA- ABD savunma araştırma kurulu); küresel yer belirleme sistemi-GPS (ABD donanması); dokunmatik ekran (CIA); sesli şahsi asistan SİRİ (DARPA).

Bu sadece ABD ile sınırlı bir durum da değildir; İsrail Yozma destek programı inovatif şirketlerin ilk aşamalarında ciddi kamu imkânları harcamıştır. İsrail’in bu programı küçük şirketlerin inovasyon çabalarına destek veren ABD’nin SBIR programına benzer. SBIR küçük “start-up” firmalarını geliştirmek için R. Reagan döneminde 1982’de kurulan farklı kamu kurullarından oluşan bir konsorsiyumdur. Diğer yandan, bio-teknolojiye özel girişim sermayesi 1980’ler ve 1990’larda girmesine rağmen, sektördeki büyük yatırımların tümü 1950’ler, 1960’lar ve 1970’lerde devlet tarafından finanse edildi. Benzer şekilde, bugün piyasadaki yeni ilaçların yaklaşık yüzde 75’inin fonlamasını ABD Ulusal Sağlık Enstitüsü (NIH) sağlamıştır. 2000’den beri NIH “bio-teknoloji” bilgi alanında 400 milyar dolar kadar (2013 fiyatları ile) yatırım yaptı. Bu da yeni endüstriyel ve teknolojik alanların oluşmasını sağladı, yeni piyasalar ortaya çıktı. Bu eğilim yenilenebilir enerji için de söz konusudur, buradaki önemli gelişmelerin hemen hepsinin arkasında ABD hükümeti vardır. Çin devleti de bugün yeşil inovasyonların en büyük global fon sağlayıcısı konumundadır.

Yapılan akademik çalışmalar son yıllarda özel sektörün belli alanlarda AR-GE harcamalarını düşürdüğünü göstermektedir. Örneğin, ilaç sektöründe kamu AR-GE harcamaları artarken, özel sektörün harcamaları düşmektedir. Lazonick ve Tulum (2011)’a göre NIH geçen 10 yıl içinde 300 milyar dolar harcadı. Devlet AR-GE’nin AR kısmına (araştırma) daha fazla harcama yaparken, özel ilaç şirketleri GE kısmına (geliştirme) daha fazla harcama yaptıkları gibi laboratuvarlarını da kapatıyorlar. On yıllarca, önemli ve yeni ilaçların büyük oranda kamu laboratuvarlarından ortaya çıktığını, özel laboratuvarların ise daha çok mevcut ilaçların biraz değiştirilmesi ile ortaya çıkan ilaçlar (“me too drug”) ürettiğini ve kaynakların önemli bir kısmını da bu ürünlerin pazarlamasına ayırdıklarını görüyoruz. Dahası, bu firmaların kârlarının önemli bir kısmını kendi hisselerini geri almak için kullandıklarını, yani bir tür finansallaşma eğilimi içine girdiklerini görüyoruz. Bu da inovasyon sistemini daha parazitik hale getirmektedir çünkü büyük oranda devletin yarattığı inovasyon dalgası üzerinden firmalar kendilerini ödüllendirmekteler.

Kamunun inovasyon alanında fazlaca rol almasına dönük iki eleştiriden bahsedilebilir. Bunlar biri dışlama etkisi, yani kamunun piyasaya girişi ile şirketlerin piyasa dışına itildiği iddiasıdır. Fakat bunun yukarıda da ifade ettiğim gibi inovasyon yapmanın risklerine dönük bir durum olduğunu, firmaların kolaycı tavırlarının bu alandan çekilmelerine neden olduğunu belirttim. Bu durum, açıkça firmaların “bedavacı” olmayı tercih etmeleri ile ilişkilidir (free rider). Yani bu bir değer üretme sürecinden çok, değeri sömürme eğilimidir. Diğer eleştiri ise, firmaların risk almak istedikleri fakat riskli alanlara dönük kaynak bulmakta zorlandıkları şeklindedir. Bu kısmen finansal aktörleri suçlamaktır, fakat finansal aktörlerin de firma olarak bu risk algısının bir parçası olduğunu unutmayalım. Fakat burada daha önemli bir nokta, firmaların, özellikle internet, nanoteknoloji veya uzay teknolojisi gibi alanların gelişiminde bir rollerinin olmamasının sebebi bunu istemelerine rağmen kaynak bulamamaları değildir. Bu tür teknolojiler için çaba göstermek, yeterli kaynak bulunsa bile, ileriye dönük belirli bir gelecek vizyonu gerektirir. Bu kısmen kamusal fayda kısmen sabır kısmen fedakârlık isteyen bir vizyondur. Bu sorumluluğu ve riski ancak kamu otoritesi almaktadır.  Dahası, bu tür teknolojiler devlet tarafından geliştirildikten sonra dahi bunların ticarileşmesinde özel sektör o kadar istekli olmamıştır. Örneğin, birçok devlet internetin ticarileşmesi ve özel sektörün kullanması için çok çaba gösterdi.  Bu yanıyla, Keynes’in “hayvansal güdüsü” (animal spirits) sıklıkla ifade edildiği gibi her zaman özel sektörde değil, kamuda da vardır. Bu yolla, devlet teşebbüsü sadece özel sektörü riskten arındırmakla kalmıyor (risk mıntıka temizliği), aynı zamanda perspektif de sunuyor ve geleceğe dair sosyal refahın artırılmasına şirketleri dâhil ediyor. Bu anlamda, piyasa başarısızlığı kavramı devletin inovasyon sürecindeki rolünü anlamamız için yeterli bir kavram değildir çünkü inovasyon tarihi hakkında temel bir faktörü ihmal eder. O da, devletler sadece en riskli araştırmaları fonlamadılar (temel ve uygulamalı alanlar), en radikal, yön-değiştirici yeniliklerin de kaynağı oldular.

Tarihte farklı ekonomik güçlerin yükseliş nedenlerini iyi anlamak gerekir. Örneğin, Almanya’nın, 19.yüzyılda büyük bir ekonomik güç olarak yükselişi büyük oranda devlet-destekli teknolojik ve mesleki eğitim sistemlerine dayanır. Benzer şekilde, ABD’nin özellikle II. Dünya Savaşı’nda sonra devletin inovasyon süreçlerine katkısı oldukça fazladır. Japonya ve son dönemde Çin’in devlet kapasiteleri ile teknoloji düzeylerini uzun dönem artıran politikalar izlediğini görüyoruz. Fakat bu ülkelerin bu dönüşümü sadece AR-GE harcamalarını artırarak sağladığını söylemek süreci oldukça küçümsemek olur, yani bu süreç ana akım büyüme modellerinde resmedildiği gibi sadece AR-GE harcamalarına indirgenemez.  Bunu daha iyi görmek için Japonya ve Rusya tecrübelerine bakabiliriz. 1970’lerde Japonya’nın AR-GE harcaması milli gelirin yüzde 2.5’i iken, bu Sovyet Birliği için yüzde 4 civarındaydı. Fakat Japonya, Sovyet Birliği’nden daha hızlı büyüdü çünkü AR-GE bilgisi sektörler arasında daha hızlı bir şekilde yayıldı. Fakat Sovyetler Birliği’nde bu sadece askeri ve uzay alanı ile sınırlı kaldı ve devlet, firma teknolojilerinin ticarileşmesine imkân vermedi. Yani firma-içi ve firma-arası öğrenmenin gelişmemesi ve yayılmaması Sovyet Birliği’ndeki başarısızlığın önemli sebeplerinden biridir. Bu ülkede araştırmalar büyük oranda iyi üniversitelerde ve devlet araştırma kurumlarında gerçekleşti, bu bilgi türü teorik olduğu kadar firma içi öğrenmeden de beslenmedi. Bu yüzden, zamanla Japonya, Kore, Tayvan ve Çin formel ve soyut eğitimden ziyade, mesleki ve şirket-içi eğitime daha fazla önem verdiler. Bu ülke tecrübelerinin de gösterdiği gibi, temel/teorik araştırma, yüksek AR-GE ve nihai inovasyon düzeyi arasında lineer bir ilişki yoktur. İnovasyon düzeyi, daha ziyade devlet etkinliği, firma katılımı, mesleki eğitim, uygulamalar ve bilim arasında geri beslemelerle kurulan bir ağ ilişkisi ile belirlenmektedir.

Türkiye de bu kaygılardan dolayı aslında son dönemde inovasyon faaliyetlerini daha uygulamalı bir alana çekti. Sayısı artan tekno-parkların ve üniversitelerin proje teşviklerinin bu kaygılarla ortaya çıktığını söylemek gerekir. Fakat bunun başarılı olmadığını da belirtmeliyiz. Tekno-parkların bir takım istihdam imkânları dışında, vergi imkânlarından faydalanan kolaycı bir firma davranışı yarattığını görmek zor değil. Devlet fiili anlamda bu inovasyonu bir ağ ilişkisi düzeyinde görmedi ve ne inovasyonların niteliğini denetleme aşamasında ne de ciddi bir yönlendirme halinde olmadı. Tekno-parkların ve proje finansmanın yeterli olacağını düşündü. TOGG projesinde dahi devlet neredeyse hiçbir ciddi inisiyatif almadı, sorumluluk “esnaf mantığı” içinde babayiğitlere havale edildi. Bu çabaların özü temelde ülke genelinde verimlilik artışları sağlamaktır. Böylece, ifade edildiği gibi ülke orta gelir tuzağında çıkacaktır. Fakat sorun, verimlilik artışının sadece piyasanın ve firmanın işlevi ve amacı olduğu iddiasıdır. Burada kritik olan şey, kamu politikalarının niteliğidir. Yani bir piyasa başarısızlığından bahsedemeyiz, çünkü firma doğası gereği sadece kâra odaklıdır, bu da fazla risk almayan ve kısa dönemli bir nitelik taşır. Burada sıklıkla ifade ettiğim gibi, daha çok bir kamu başarısızlığı vardır, yani ciddi bir “devlet açığı” problemi söz konusudur.

Burada amacım tüm teknolojik gelişmeleri devlete bağlamak değil elbette. Özel sektörün ve bireysel çabaların tarihsel olarak birçok teknoloji alanında ciddi katkıları olmuştur. Fakat günümüzde bunu, özellikle global düzeyde ilişkilerin eşit olmayan ve bağımlı olduğu bir düzlemde koordineli bir güç olmadan gerçekleştirmenin güçlüğü çok daha net ortadadır. Devletlerin de birçok başarısız projeleri vardır. Fakat inovasyon/teknoloji alanının bir deneme-yanılma alanı olduğunu unutmayalım. Başarısızlığa toleranslı olmak devletlerin en önemli avantajıdır. Özel şirketin deneme-yanılma payı çok daha azdır. Dün için bu nispeten bireysel düzeyde mümkündü, fakat ölçek büyüdükçe denemenin maliyetleri daha da artmaktadır. Burada amaç özel sektörün önemsiz olduğunu göstermek de değildir, fakat firmaların kârla uyumlu bir ufka sahip olunduğunun bilinmesi gerekir. Kamu yatırımları özel yatırımları da teşvik eder ve yol açar. Bu anlamda, özel yatırımcıların iştahı kamu yatırımlarının pozitifi bir fonksiyonudur, fakat bu da ancak kamu yatırımları yüksek riskleri üstlendikten sonra ortaya çıkan bir durumdur.

Kamu tüm bu inovasyon katkılarına rağmen oluşan getiriden daha az pay almaktadır. Bunu artırmanın yolları aranmalıdır. Yani inovasyon süreci büyük oranda özel firma lehine çalışan bir mekanizma olmaktan çıkartmalıdır. Çünkü devletin özel sektörün faydasına sunduğu bu katkılardan toplum adına daha fazla hakkı vardır. Devlet, kamu kaynaklarını da artık bir portföy yöneticisi gibi özenle yönetmelidir. Bu, kamu kaynaklarının kullanımından elde edilen özel kazançlardan daha fazla pay alması şeklinde olabilir. Yani devletin kamu adına yapılan finansman katkıları, firmalarla ortaklık, getirirlerinden uzun dönem faydalanma gibi opsiyonları içerebilmelidir.  Böylece devlet firmaların potansiyel kazançlarından daha fazla faydalanabilir ve kayıplarını telafi etme imkânı bulur, bu da sonraki inovasyonlar için daha fazla fon imkânı veya daha fazla kamusal harcaması demek anlamına gelir. Yani kamu riski sosyalleştirdiği gibi, kârı da sosyalleştirmelidir. Devletin özel sektörle kurduğu ilişki, bu anlamıyla, simbiyotik olmalı, yani karşılıklı fayda içeren ilişkiler temelinde gelişmelidir.

Son olarak, inovasyon sürecini piyasa dinamizmine indirgeyen inovasyon gurularından kaçınmak gerektiğini ifade etmeliyim. İnovasyonun devletle bağını görmeden bunu bir piyasa dinamizmi gibi sunanların bilgisini sorgulamak gerekir. İnovasyon süreçlerini sadece firma davranışına ve daha genel anlamda piyasa özgürlüğü ile teşebbüscünün büyük hünerine indirgeyen bu yaklaşımlar sorunludur, gerçekle bağı yoktur ve devletin kurumsal kapasitesini görmezden gelir. Devleti bürokratik, yavaş, etkin olmayan şekilde resmetmek ve çıkar grupları tarafından ele geçilecek bir yapı olarak görmek yanlı ve özünde bir “liberal korku” dur. Bu korkunun devlete dair her şeyi kölelik yolunun yolcusu gibi görmek eğilimi vardır. İktisat alanında devleti daha cesur ve özel sektörün taklitçisi bir konumdan çıkarıp ona işlev yüklemek mümkündür. Büyük meydan okumalarının çoğunu da ancak devlet çözebilir, ilkim değişikliği ve yaşlanma gibi.

*Yıldız Teknik Üniversitesi İktisat Bölümü