TCMB düzenlemesindeki muğlaklık

Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB), uzunca bir süredir ekonomi politikası tartışmasının odağında. Konu ile ilgili pek çok kere yazdığım için, bu yazıda kendi görüşlerimi açıklamak yerine, yeni rejim inşası sürecinde TCMB ile ilgili yapılan hukuki düzenlemelere yer vereceğim. Özeti şu: Son yapılan düzenlemeler ve 2018/1 sayılı Cumhurbaşkanlığı genelgesi ile TCMB’nin hukuki ve fiili bağımsızlığı, biraz daha azaltılmıştır.

ÜÇ YENİ DÜZENLEME

24 Haziran sonrasında, yeni rejim inşası çalışmaları sırasında TCMB’nin yapısını etkileyen düzenlemeler de yapıldı. Bunlardan ilki, Merkez Bankası başkanının görev süresinin kısaltılması idi. Buna göre süre beş yıldan dört yıla indirildi. Böylelikle, bürokratik özerkliğin ana unsurlarından olan seçim periyodundan uzun görev süresinin olması ilkesi, ortadan kaldırılmış oldu.

İkinci değişiklik, başkan yardımcıları için aranan "meslekleriyle ilgili en az 10 yıl çalışma ve başkanın önerisi ile müşterek kararla beş yıl süreyle atanma" ibaresinin kaldırılması oldu. Buna göre, belirtilen deneyime sahip olmayanlar atanabilecek ve daha önemlisi müşterek kararnameye gerek duymadan atama yapılabilecek. Son olarak para politikası kurulu üyelerinin de Cumhurbaşkanı tarafından atanacak olmasını eklemek gerekli.

SON GENELGEDEKİ MUĞLAKLIK

15 Temmuz Pazar günü çıkarılan 2018/1 sayılı Cumhurbaşkanlığı genelgesi ile yapılan görev dağılımında, TCMB'nin Hazine ve Maliye Bakanlığıyla "ilişkilendirilmesi", önceki hükümetler sırasında da yapılan rutin bir uygulama değil. Öncelikle şunu belirtelim: Önceki sistemde, yeni hükümet kurulduğunda yapılan görev dağılımında, TCMB’nin hangi bakanlıkla ilişkili olduğu yine bir genelge ile Resmi Gazete'de ilan ediliyordu. Ancak bu genelgelerde, TCMB’nin “bağlı” ya da “ilgili” değil, “ilişkili” kurum olduğu açıkça belirtiliyordu.

Bağlı, ilgili ve ilişkili kurum tanımlamaları, idare hukukunda kullanılan ve kamu idaresinde bütünlüğü sağlamak için kullanılan kavramlar. Bağlı kurumlar, bağlı oldukları otoritenin denetimi altındadır. Örneğin, Emniyet Genel Müdürlüğü, İçişleri Bakanlığı’nın bağlı kuruluşudur. İlgili kuruluşlar, genellikle Kamu İktisadi Teşebbüsleridir (KİT). KİT’ler, kamu idaresinde bir bakanlığın ilgili kuruluşu olarak işlev görür. İlişkili kuruluş ise, yine bir bakanlıkla iltisaklı ancak, bakanlığın vesayeti altında olmayan, bağımsız düzenleyici otoritelerdir.

Önceki sistemde, TCMB’nin hukuki statüsü “ilişkili kuruluş” idi. Ancak son çıkarılan genelgede, listelenen kuruluşlarının hangilerinin hangi kurumla bağlı, ilgili ya da ilişkili oldukları belirtilmemiştir. Bu konuyla ilgili son bir not: TCMB’nin ilişkilendirildiği Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın kendi internet sitesindeki “ilişkili kurulular” başlığının altında henüz TCMB yer almıyor.

HUKUKA AYKIRILIKTA SÜREKLİLİK 

Gelelim konunun daha önemli boyutuna. Buradaki mesele, sadece TCMB’nin iltisak düzeyindeki belirsizlik değil; bizzat TCMB’nin iltisaklandırılmış olması. Yani esasında, 2001 krizi sonrası değiştirilen yasası ile TCMB’nin herhangi bir kamu kurumu ile bağlı, ilgili ve ilişkili olmaması gerekiyor. Konuyla ilgili TCMB’nin kendi sitesinde, “Sıkça Sorulan Sorular” bölümünde, “Merkez Bankası'nın hukuki niteliği nedir?” sorusuna yanıt olarak şu açıklama yapılmıştır:

“Merkez Bankası, ‘1211 sayılı Kanunla anonim şirket olarak kurulmuş ve örgütlenmiş’, ‘merkezi idare veya hizmet yerinden yönetim kuruluşu ve hatta bağımsız idari otorite olarak nitelendirilmemiş’, ‘bağlı-ilgili ve ilişkili kuruluş tanımlarının dışında bırakılmış’, ‘idari hiyerarşi ve vesayetin haricinde tutulmuş’, ‘Bütçe Kanunlarının kapsamına dâhil edilmemiş’ ve böylelikle bağımsızlık olarak ifade edilen bütünüyle kendine özgü bir hukuki statüye sahiptir.” (Koyu renkli vurguyu ben ekledim).

Konu ile ilgili değineceğim iki referans, meselenin daha önce tartışıldığını ve “bağlı” olmama yanında “ilgili” de olmama şeklinde bir yorumun yerleştiğini gösteriyor. Bu çalışmaların ilki, Gül Özatay’ın, Prof. Dr. Turgut Tan danışmanlığında Ankara Üniversitesi’nde yazdığı “Avrupa Birliği'ne Üyelik Sürecinde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası'nın İdari Bağımsızlığı” başlıklı doktora tezinde, TCMB ile Başbakanlık arasındaki ilişkiyi, örnek Danıştay kararları ile ele alınıyor. Örneğin, Danıştay kararına göre TCMB’yi “ilgili” bir kuruluş olarak ele almak hukuka aykırı.

“… kanun koyucu, TCMB’nin kendine özgü ve özel durumunu kuvvetlendirmek, Banka’nın diğer kamu kurum ve kuruluşları ile olan farkını ortaya koymak için, 1211 sayılı Kanunun 69'uncu maddesiyle farklı bir düzenlemeye gitmiş ve yürürlükteki kanunların bu Kanuna uymayan hükümlerinin Banka hakkında uygulanamayacağını kurala bağlamıştır. Banka’nın merkezi idareden bağımsız ve özerk, kendine özgü bir kamu kurumu olduğu sonucuna varılmaktadır.” (s. 133, koyu renkli vurguları ben ekledim)

Özatay’ın vurguladığı bir başka konu ise, 2018/1 sayılı genelgenin de gerekçesi olan 3046 sayılı Yetki Kanunun, TCMB’ye uygulanamayacağı. Özatay bu görüşünü, yine Danıştay kararına dayanarak destekliyor: “… Bankanın ne Başbakanlığın ne de bir Devlet Bakanlığının ‘ilgili’ kuruluşu olması ve bu nedenle 3046 sayılı Kanun kapsamında kabul edilmesi mümkün değildir”. (s. 134) Ancak, Danıştay’ın kararında açıkça belirtilmesine rağmen, 2018/1 sayılı genelge, bu kanuna dayandırılmıştır.

İkinci referans ise, Sayıştay Başkanlığı’nın “Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası 2016 Yılı Sayıştay Denetim Raporu”dur. Raporda da yukarıdakine benzer şekilde TCMB’nin hukuki statüsü tartışılmaktadır. Ancak uzatmamak için detaya girmiyorum, dileyenler raporu inceleyebilir.

Ancak Danıştay kararında ve raporlarda TCMB’nin başka bir kurumla “ilişkili” olmasına dair bırakılmış boşluğun daha önceki AKP hükümetleri döneminden başlayarak farklı bir yorumla doldurulduğunu görüyoruz. Merkez Bankası'nın TCMB Kanunu'na (temel görev ve yetkiler kısmı ve kanunun ruhuna) dayanarak yaptığı ve sitesinde ilan ettiği yorum, Ali Babacan ve Mehmet Şimşek dönemleri de dâhil olmak üzere aslında önceden geçersiz kılınmıştı. Son genelge ile de TCMB, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile ilişkilendirilmiş bir kuruluş haline getirildi.(1)

SONUÇ 

24 Haziran sonrasında, yeni rejim inşası sürecinde yapılan düzenlemeler, beklendiği gibi, Türkiye’deki merkez bankacılık açısından kritik bir dönüm noktası olarak nitelendirilecek denli önemli. Yeni rejimin bu konuda ne kadar ileri gidebileceği, muhtemelen hakim sermaye kesimleriyle yapacakları “pazarlıklarda” belirlenecek.

(1) Konuyla ilgili görüşleri için Ali Rıza Güngen’e teşekkür ederim.